Las actas de infracción de la Inspección de Trabajo

Las actas de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se regulan en el Artículo 14 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social.

Según el precepto anteriormente citado, las actas de infracción que se expidan por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social habrán de reflejar:

1. Nombre y apellidos o razón social, domicilio, actividad, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal, código de cuenta de cotización a la Seguridad Social y, en su caso, número de Seguridad Social de autónomos, del presunto sujeto infractor. Si se comprueba la concurrencia de responsable subsidiario o solidario, se hará constar tal circunstancia, fundamentación fáctica y jurídica de su presunta responsabilidad y los mismos datos exigidos para el sujeto responsable directo.
2. Los hechos comprobados por el funcionario actuante, con expresión de los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción, los medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamentan el acta, y los criterios en que se fundamenta la graduación de la propuesta da sanción; asimismo, consignará si la actuación ha sido mediante visita, comparecencia o por expediente administrativo.
3. La infracción o infracciones presuntamente cometidas, con expresión del precepto o preceptos vulnerados, y su calificación.
4. Número de trabajadores de la empresa y número de trabajadores afectados por la infracción, cuando tal requisito sirva para graduar la sanción o, en su caso, calificar la infracción.
5. La propuesta de sanción, su graduación y cuantificación, que será el total de las sanciones propuestas si se denunciará más de una infracción. Se incluirán expresamente la propuesta de las sanciones accesorias que procedan como vinculadas a la sanción principal.
6. Órgano competente para resolver y órgano competente para realizar los actos de instrucción y ordenación del expediente sancionador y plazo para la interposición de las alegaciones ante éste.
7. Indicación del funcionario que levanta el acta de infracción y firma del mismo y, en su caso, visado del Inspector de Trabajo y Seguridad Social con su firma e indicación del que la efectúe.
8. Fecha del acta de infracción.

En la misma línea, el Artículo 53 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, se refiere al contenido de las actas y de los documentos iniciadores del expediente y establece que las actas de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, reflejarán:

1. Los hechos constatados por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social o Subinspector de Empleo y Seguridad Social actuante, que motivaron el acta, destacando los relevantes a efectos de la determinación y tipificación de la infracción y de la graduación de la sanción.
2. La infracción que se impute, con expresión del precepto vulnerado.
3. La calificación de la infracción, en su caso la graduación de la sanción, la propuesta de sanción y su cuantificación.
4. En los supuestos en que exista posible responsable solidario, se hará constar tal circunstancia, la fundamentación jurídica de dicha responsabilidad y los mismos datos exigidos para el responsable principal.

El citado Artículo 53 del Real Decreto Legislativo 5/2000 también consagra que los hechos constatados por los referidos funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos establecidos en el cuadro anterior, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.

Y añade que el mismo valor probatorio se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en los supuestos concretos a que se refiere la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, consecuentes a comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los interesados en la forma que determinen las normas procedimentales aplicables.

En este sentido, hay que tener en cuenta que no gozan de esta presunción de veracidad las declaraciones o manifestaciones que el empresario, los trabajadores o cualquiera otra persona presente en el acto de la inspección pueda realizar al Inspector. El Inspector las reflejará en el acta pero, al no tratarse de hechos constatados directamente por él, no pueden tenerse directamente por ciertos.

Asimismo, es muy abundante la doctrina jurisprudencial que establece que la presunción de certeza debe entenderse referida a los hechos comprobados con ocasión de la inspección y reflejados en el acta, bien porque por su realidad objetiva visible sean susceptibles de percepción directa por el Inspector en el momento de la visita, o porque hayan sido comprobados por la Autoridad, documentalmente o por testimonios entonces recogidos u otras pruebas realizadas, con reflejo de éstas o al menos alusión a ellas en el acta levantada (Sentencia de 24 de Junio 1991).

Esta presunción legal de certeza es, en cualquier caso, de carácter "iuris tantum", y pierde fuerza cuando los hechos afirmados en el acta por el Inspector no son de apreciación directa y no se hace mención en el acta a la realización de otras comprobaciones, o recogida de testimonios o documentos, comprobación de libros, etc., que corroboren su existencia.

Además, constituye causa de nulidad de las actas de infracción que el Inspector haya mezclado la descripción de hechos con la interpretación de los mismos. La STS, Sala Tercera, de 16 de Abril de 1996, señala:

En la misma línea, y respecto de esa presunción de veracidad, la doctrina jurisprudencial, de las que, entre otras, son exponentes las sentencias del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1995, 19 de enero de 1996, 27 de mayo y 22 de julio de 1997 y 4 de marzo de 1998, la basan en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al funcionario público actuante; si bien queda limitada a solo los hechos que por su objetividad hubiera percibido directamente el inspector o controlador laboral, o a aquellos inmediatamente deducibles de los primeros o acreditados en virtud de medios de prueba referidos en la propia acta, sin que se reconozca la inicial infalibilidad o veracidad a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas.

Los hechos constatados deben ser descritos, relatados o incorporados en el acta de forma clara y amplia (pues su omisión no se subsana por el informe complementario posterior, que si bien completa el acta no goza de presunción de certeza), de forma que se permita al interesado conocerlos y, consecuentemente, disponer de la oportunidad de negarlos y de probarlos (SSTS de lo Contencioso de 22 marzo 1990 y 18 enero 1991), de manera que se evite la indefensión del interesado afectado.

Finalmente, señalar que los Tribunales de Justicia han establecido que la falta de determinación de los medios de prueba de los que se extraen los hechos imputados, conlleva la anulación del acta al sustraerse éstos al juicio crítico de los Tribunales (SSTS de lo Contencioso 16 y 23 abril 1996), perdiendo el acta la presunción de certeza, sin que dichas omisiones puedan ser subsanadas en el informe posterior del Inspector actuante (STSJ Valencia, Sala de lo Contencioso, de 4 julio 1999).

Además de lo anterior, el Inspector actuante determinará en el acta las medidas que estime necesario establecer con carácter provisional para asegurar la eficacia de la resolución y evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción; y dichas medidas deben ser proporcionadas al caso.

Cuando el Inspector de Trabajo y Seguridad Social que levante el acta considere que de la presunta infracción se derivan perjuicios económicos para los trabajadores afectados, y a los efectos de lo previsto en el Artículo 148 a) de la Ley 36/2011, de la Jurisdicción Social, podrá incluirlos en el acta consignándolos, en tal caso, con los requisitos exigidos para la validez de las demandas.

Debe tenerse en cuenta también que, según el apartado 4 del Artículo 14 del Real Decreto 928/1998, las actas de infracción por infracciones graves que conlleven la expedición de actas o propuestas de liquidación por los mismos hechos, se formalizarán simultáneamente con las liquidaciones.

Señala el Artículo 15 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social que las actas extendidas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social tienen naturaleza de documentos públicos.

Además, y en concordancia con el Artículo 23 de la Ley, las actas formalizadas con arreglo a los requisitos que hemos descrito estarán dotadas de presunción de certeza de los hechos y circunstancias reflejados en la misma que hayan sido constatados por el funcionario actuante, salvo prueba en contrario. En este sentido, hay que señalar que la presunción de certeza o veracidad solo alcanza a los hechos constados directamente por el inspector; pero nunca a las consideraciones jurídicas o conclusiones que dicho funcionario pueda realizar.

En definitiva, cabe decir que el acta de infracción es elemento clave del procedimiento sancionador, en la medida que, además de iniciarlo, contiene los cargos de imputación y delimita el ámbito a que ha de constreñirse la contradicción del procedimiento sancionador iniciado. Asimismo, el contenido concreto del acta condiciona y delimita el ejercicio del derecho a formular alegaciones y a utilizar los medios pertinentes de prueba de que pueda valerse el imputado.