Exposición de motivos

I

    Las necesidades de urgente adaptación del tejido empresarial español, y muy especialmente, de las pymes, las microempresas y los autónomos, a las exigencias de la digitalización, sumadas a la creciente demanda de la sociedad en orden a obtener de sus administraciones tributarias una constante mejora de la asistencia y del control tributario, impone necesidades de estandarización y modernización de sistemas y programas informáticos o electrónicos que soportan los procesos contables, de facturación y de gestión de empresarios y profesionales. Esta modernización exige, por un lado, asegurar la interconexión de tales sistemas informáticos, y su compatibilidad con los sistemas informáticos de clientes, proveedores y administraciones públicas, pero, por otro lado, exige también asegurar la calidad de la información, la confianza en la inalterabilidad indebida de los datos, la trazabilidad de los mismos y la interdicción del uso del llamado software de supresión y manipulación de ventas.

    Con ser importantes, los anteriores propósitos encuentran su sentido en un objetivo aún más amplio que desde las organizaciones internacionales (OCDE y Unión Europea) han dado en llamar "cumplimiento tributario por diseño". Se trata de asegurar una conexión sencilla, barata, segura y eficiente entre administrados y administración en entornos digitalizados. El desarrollo de estos sistemas informáticos debe permitir a medio plazo un significativo ahorro de los costes de cumplimiento de toda índole y, en particular, por lo que se refiere al presente real decreto, de los costes de cumplimiento tributario.

    Los terribles efectos que la pandemia de COVID-19 ha producido sobre la salud pública, la sociedad y la economía española, han desencadenado, como contrapartida, una vigorosa reacción por parte de las autoridades de la Unión Europea en orden a facilitar y respaldar la recuperación de las economías europeas. Dicha reacción, manifestada a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, supone la aprobación de un Mecanismo de financiación del que España, como Estado Miembro, va a participar significativamente. El mecanismo, que está dotado con fondos de la UE, supone una oportunidad financiera al permitir asignar fondos en atención a cuatro ejes principales, uno de los cuales, el de Transformación Digital pretende, entre otros objetivos, la modernización y digitalización del ecosistema del empresariado español.

    Por su parte, la Administración tributaria también afronta un importante reto en el referido Plan, ya que la modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible exige encarar reformas materiales en el sistema tributario, pero también la modernización de los instrumentos procedimentales y de gestión de la información. Todo ello con la debida garantía de respeto a los derechos de los contribuyentes y con una estrategia basada en el ensanchamiento de las Bases Imponibles, en el fomento del cumplimiento tributario y en el reforzamiento de la asistencia al contribuyente.

    Aunando ambos objetivos de la digitalización, privados y públicos, este real decreto pretende conseguir la modernización de la dotación digital de pymes, microempresas y autónomos, a la vez que una mejora en el cumplimiento tributario y en la lucha contra el incumplimiento. La consecución de tales objetivos contribuirá a la evaluación de las reformas llevadas a cabo en los pilares de Digitalización y de Lucha contra el Fraude Fiscal.

    La presente norma tiene una vocación de universalidad, como universal es ya hoy, y más aún en un futuro próximo, la necesidad de adaptación a la digitalización en la práctica totalidad del empresariado español. El horizonte de esta reforma, como no puede ser de otro modo, es la completa digitalización del empresariado español, que permitirá un significativo ahorro de costes y una mejora acelerada de la competitividad en una economía cada vez más digitalizada y global. Para ello es preciso conseguir el abandono a corto plazo de técnicas de registro y gestión de facturación obsoletas, que van desde el uso de sistemas no digitales, hasta el empleo de sistemas no interoperables ni conectados entre sí.

    Sin embargo, la diversidad de situaciones económicas y fiscales en las que se encuentran los integrantes del censo de empresarios españoles, en el que predominan las microempresas, exigen avanzar de forma gradual en el medio plazo para ir adaptando las obligaciones formales y materiales de estos al cambiante entorno tecnológico y económico en el que se producen sus actividades. Este real decreto pretende ser catalizador de esos procesos y primer hito en ese camino.

    En otro orden de cosas, tras los primeros años de experiencia en la aplicación del Suministro Inmediato de Información (SII), implantado en el año 2017, parece llegado el momento de plantear la posible expansión de las obligaciones de suministro de información referidas al contenido de las facturas, de modo que en un plazo no lejano, sea posible una mejora de la gestión tributaria y un salto cualitativo en la asistencia al contribuyente mediante el avance y mejora en los servicios de ayuda a la cumplimentación de las declaraciones de IVA e impuestos directos. De la misma forma, aunque con un alcance más reducido, las necesidades de normalización y estandarización de ficheros, encuentran otro precedente en la propia exposición de motivos de la Orden HAC/773/2019, de 28 de junio, por la que se regula la llevanza de los libros registros en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en la que ya se hizo referencia a la posibilidad de utilizar el formato normalizado de libros registros de IVA e IRPF publicados en la sede electrónica de la AEAT, tanto para la correcta llevanza de los libros como para dar cumplimiento a posibles requerimientos. Con la publicación de estos formatos normalizados y estandarizados se ofrece seguridad jurídica en el cumplimiento de las obligaciones registrales y se modulan las obligaciones formales al ofrecer incluso un formato único de llevanza de libros conjuntos para IVA e IRPF.

    En este sentido, este real decreto supone un paso decidido en el proceso de reforma a más largo plazo de la gestión de la información fiscal y, con ella, de los servicios de asistencia al contribuyente, con la pretensión de facilitar en última instancia a los obligados tributarios la simplificación administrativa.

    Las exigencias técnicas de los sistemas informáticos de facturación que se regulan en el presente real decreto, posibilitan a través de la estandarización de los formatos de los registros que contienen la información generada, su aportación a la Administración tributaria, ya sea mediante requerimiento singular o, en una fase posterior si así se determinara, mediante suministro general de la información. Este real decreto pretende asegurar que la extracción y aportación de datos de facturación que se deba realizar a la Administración tributaria se produzca en su formato original, sin alteraciones en los registros que contengan la información generada en la emisión de los documentos electrónicos o físicos de las facturas.

    En este contexto, el artículo 29.2.j) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en la redacción añadida por la Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de Directiva (UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, de modificación de diversas normas tributarias y en materia de regulación del juego, ha dispuesto que reglamentariamente se puedan establecer especificaciones técnicas que deban reunir los sistemas y programas informáticos o electrónicos que soporten los procesos contables, de facturación o de gestión de quienes desarrollen actividades económicas así como también los requisitos para estar debidamente certificados y sus formatos estandarizados para su legibilidad.

    La digitalización de los procesos de gestión empresarial, con el objeto de realizar el debido registro y control de las operaciones y la correcta emisión de facturas por parte de empresarios y profesionales, se lleva a cabo generalmente mediante el uso de sistemas informáticos. El adecuado uso de estos sistemas informáticos, además de servir a la gestión y el control interno de la actividad de las empresas, no es indiferente a las autoridades tributarias, que precisan de los mismos para verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales. Ese uso adecuado representa para la Hacienda Pública, esto es, para el sostenimiento del Estado social y democrático, la garantía de certeza de los datos que, por disposición legal, sirven para la acreditación y cumplimiento de obligaciones tributarias de toda índole.

    La interacción con estos sistemas informáticos ha creado nuevos desafíos a la Administración tributaria encargada de la comprobación de la veracidad y exactitud de las bases imponibles contenidas en las declaraciones presentadas por los obligados tributarios. Tales desafíos se refieren, por una parte, a la necesidad de acceder e interactuar con tales datos en su formato nativo, sin traslados o conversiones informáticas, y, por otra parte, a evitar de una forma preventiva y radical comportamientos de falta de integridad, como la manipulación o alteración de los registros después de su generación.

    De hecho, el examen en la práctica comprobadora de dichos sistemas informáticos ha permitido constatar que, en ocasiones, facilitan, mediante utilidades digitales diseñadas específicamente para la evasión o defraudación tributaria, la ocultación de la verdadera realidad económica y tributaria de sus usuarios, omitiendo y alterando los datos reales, o interpolando o adicionando datos ficticios. En estos casos los sistemas informáticos a menudo integran módulos o utilidades creados por sus productores con esta finalidad específica. En otros casos, los sistemas informáticos presentan vulnerabilidades que permiten, a otras personas o al propio interesado, la incorporación de otros programas (denominados parches de tipo phantomware o zapper, entre otros) tendentes a permitir la sustitución de los datos reales por otros alterados.

    Estos hechos han determinado que gran parte de Administraciones tributarias de todo el mundo, en línea con las recomendaciones efectuadas desde instituciones internacionales como la OCDE, hayan implantado normativas estrictas y medidas de control y seguridad específicas para dificultar el fraude y facilitar la comprobación de unos datos que, por su naturaleza, son volátiles, duplicables, fácilmente manipulables de formas muy difíciles de detectar. Dichas soluciones normativas y técnicas adoptadas en los diversos países han evolucionado en paralelo al avance tecnológico desde los años ochenta del siglo XX hasta nuestros días buscando diferentes objetivos, también presentes en mayor o menor medida en la presente norma:

    a) Reforzar la obligación de emitir factura de todas las operaciones que realizan empresarios y profesionales.

    b) Conseguir que todas las operaciones que se realicen se graben en el sistema informático de manera segura, no manipulable, accesible y con una estructura y formato estándares para facilitar la legibilidad de los registros, el análisis automatizado y la simultánea remisión a la Administración tributaria.

    c) Incentivar al consumidor final para que solicite los comprobantes de sus operaciones y pueda remitir voluntariamente a la Administración tributaria la información básica de esas facturas para verificar su registro y la exactitud de los datos reflejados en las mismas.

    d) Garantizar la integridad, la autenticidad y la trazabilidad de los datos registrados, dificultando la falsificación de los registros de facturación mediante el uso de elementos de seguridad y control en los registros informáticos y en las facturas. Entre dichos elementos se pueden citar, el encadenamiento de datos de facturas, las huellas digitales del contenido de las mismas, el empleo de códigos QR que facilitan la captura y digitalización de la información impresa, la estandarización de formatos de los datos o el uso de firma digital para asegurar el no repudio de los registros.

    e) Contribuir a una mayor igualdad ante la ley y a un reforzamiento de los principios de equidad y capacidad contributiva en el reparto de las cargas tributarias.

    f) Conseguir una mayor eficacia en la comprobación tributaria de los órganos que tienen asignada esa competencia.

    g) Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tal y como se ha constatado en aquellos países en que se ha implantado la obligación de remisión de los datos de forma previa, inmediata o posterior al momento de realización de las operaciones.

    La consecución de estos objetivos hace necesaria la exigencia de determinados requisitos que aseguren la integridad de los datos de facturación registrados. Estas exigencias implican necesariamente la adopción de medidas de control y seguridad en los sistemas informáticos de facturación en consideración a la importancia central de dichos sistemas para asegurar el cumplimiento general de los requisitos legales en los sistemas y programas informáticos que soporten también los procesos contables y de gestión de empresarios y profesionales. Por ello, este real decreto se centra exclusivamente en garantizar que los sistemas informáticos que soporten los procesos de facturación de los obligados tributarios cumplan el conjunto de estos requisitos, quedando fuera de su ámbito objetivo los procesos contables y de gestión de empresarios y profesionales.

    Al igual que han hecho otros países de nuestro entorno, este real decreto pretende incentivar la concienciación fiscal de los clientes y del público en general favoreciendo la colaboración activa contra los incumplimientos. Se quiere dar una mayor relevancia al papel de los consumidores finales o destinatarios de las facturas en el nuevo sistema, de manera que para cada factura completa o simplificada que reciban, en soporte electrónico o impresas en papel, estos puedan, en su caso, remitirla a la Administración tributaria para asegurar el cumplimiento tributario de los obligados a su emisión.

II

    Con estos fines, el mencionado artículo 29.2.j) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en la redacción dada por la Ley 11/2021, de 9 de julio, ha incorporado una nueva obligación tributaria formal: "La obligación, por parte de los productores, comercializadores y usuarios, de que los sistemas y programas informáticos o electrónicos que soporten los procesos contables, de facturación o de gestión de quienes desarrollen actividades económicas garanticen la integridad, conservación, accesibilidad, legibilidad, trazabilidad e inalterabilidad de los registros, sin interpolaciones, omisiones o alteraciones de las que no quede la debida anotación en los sistemas mismos".

    Por su parte, el artículo 201 bis de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en la redacción dada por la citada Ley 11/2021, establece una infracción tributaria por fabricación, producción, comercialización y tenencia de sistemas informáticos que soporten los procesos contables, de facturación o de gestión por parte de las personas o entidades que desarrollen actividades económicas que no cumplan las especificaciones exigidas por la normativa aplicable. La infracción trata de evitar sistemas informáticos que permitan la falsificación de la realidad económica contable, de facturación y gestión o no garanticen la integridad, conservación, trazabilidad e inalterabilidad de los registros, así como su accesibilidad y legibilidad por parte de los órganos competentes de la Administración tributaria.

    El objetivo último de esas dos modificaciones es impedir de forma extensiva y general la producción, comercialización, uso o simple tenencia de programas y sistemas informáticos que permitan la manipulación u ocultación de datos contables, de facturación y de gestión.

    Por otra parte, el texto reglamentario enlaza con la vigente disposición adicional decimoquinta del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, que se refiere a la estandarización de formatos de intercambio de información con trascendencia contable y fiscal, y a la posibilidad de establecer requisitos sobre la autenticidad, integridad, inscripción, exactitud, irreversibilidad, trazabilidad y detalle en el cumplimiento de sus obligaciones de registro y/o contables por medio de equipos electrónicos de procesamiento de datos.

    El presente real decreto pretende desarrollar las características de un sistema informático que resulte operativo y al mismo tiempo minimice los costes fiscales indirectos que puedan resultar de esta medida para los productores, comercializadores y usuarios de los sistemas informáticos, protegiendo la libre competencia y sin discriminar las soluciones tecnológicas empleadas, siempre que dichas soluciones cumplan con los requisitos exigidos.

    Así, se establecen en el texto reglamentario los requisitos que deben cumplir los sistemas informáticos de facturación utilizados por empresarios y profesionales en el ejercicio de su actividad, con el propósito de garantizar la integridad, conservación, accesibilidad, legibilidad, trazabilidad e inalterabilidad de los registros de facturación. De esta forma se persigue alinear tales sistemas informáticos con la normativa tributaria para asegurar que toda transacción comercial genere una factura y una anotación en el sistema informático del contribuyente y para impedir la ulterior alteración de tales anotaciones, permitiendo, en su caso, la simultánea o posterior remisión de la información de los mismos a la Administración tributaria.

    Asimismo, el texto reglamentario prevé la posibilidad de que, voluntariamente, los obligados tributarios remitan inmediatamente a la Administración tributaria, de forma automática y segura por medios electrónicos, todos los registros de facturación generados en sus sistemas informáticos, en cuyo caso se entenderá que esos sistemas informáticos ya cumplen por diseño los requisitos técnicos anteriormente mencionados.

    Todo sistema informático que se utilice para dar cumplimiento a las obligaciones contenidas en esta norma debe contar obligatoriamente con una declaración responsable de la que quede constancia formal, expedida por la persona o entidad productora, fabricante o desarrolladora del mismo, que asegure el compromiso por parte de esta de suministrar productos digitales que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley General Tributaria y en este real decreto. Así certificarán que sus sistemas informáticos se ajustan a las normas y responden a dichos requisitos ante quienes los adquieran o utilicen para dar soporte a sus procesos de facturación.

    La emisión de estas declaraciones responsables, por parte de las empresas que integran el sector de la producción, fabricación o desarrollo de este tipo de sistemas y programas informáticos o electrónicos, supone también un ejercicio de responsabilidad corporativa no solo por lo que supone de cumplimiento directo de la normativa fiscal en este campo, sino por la capacidad de dinamizar con ello la modernización y digitalización de la gestión empresarial privada y la mejora del cumplimiento fiscal.

    En indirecta relación con este real decreto, la factura electrónica se presenta como una modalidad cada vez más extendida, que se encuentra incardinada en los esfuerzos para la digitalización del tejido empresarial español impulsados desde las administraciones públicas. Existen sensibles diferencias entre la normativa de factura electrónica, que afecta a la documentación, conservación y transmisión de estos documentos, y la materia regulada en este real decreto, que se refiere a los requisitos que deben adoptar los sistemas y programas informáticos o electrónicos que soporten los procesos de facturación de empresarios y profesionales, y la estandarización de sus formatos. El contenido de este real decreto resulta compatible con la implantación de la factura electrónica, generando adicionalmente sinergias entre ambas normativas, que contribuirán conjuntamente a mejorar la asistencia al contribuyente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, el control del fraude tributario, así como la prevención de la morosidad en transacciones comerciales.

    En cuanto a las modificaciones del Reglamento que regula las obligaciones de facturación, se realizan las correspondientes adaptaciones al texto como consecuencia de la nueva regulación establecida en este real decreto.

III

    Este real decreto, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se ha elaborado con adecuación a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

    Así, se cumplen los principios de necesidad y eficacia, dado que los cambios que se introducen en diversas normas del Ordenamiento, antes aludidos, al tener rango legal, precisan de su desarrollo a través de una norma de rango reglamentario.

    Se cumple también el principio de proporcionalidad, por cuanto se ha pretendido conseguir los objetivos estrictamente exigidos, antes mencionados de la forma más eficaz.

    Respecto al principio de seguridad jurídica, se ha garantizado la coherencia del proyecto normativo con el resto del ordenamiento jurídico nacional, así como con el de la Unión Europea por ello que se han evacuado consultas a la Comisión para advertir de este desarrollo que indirectamente se refiere a las obligaciones de facturación reguladas en la Directiva IVA 2006/112/CE.

    El principio de transparencia se ha garantizado mediante la publicación, derivada del cumplimiento del trámite de consulta pública, que se ha realizado en el portal institucional del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

    Por último, en relación con el principio de eficiencia, se ha intentado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos, así como los menores costes indirectos, fomentando el uso racional de los recursos públicos.

    El texto ha sido sometido al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

    Este real decreto se dicta en ejercicio de las habilitaciones legales contenidas en el artículo 29.2.j) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, así como la potestad reglamentaria general del Gobierno conforme a lo establecido en el artículo 97 de la Constitución y en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de Hacienda general.

    En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 5 de diciembre de 2023,

DISPONGO: