STS 3436/2012 - Fecha: 10/05/2012
Nº Resolución: 3136/2012 - Nº Recurso: 2428/2011	Procedimiento: RECURSO CASACIÓN

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso - Sección: 2
Tipo de Resolución: Sentencia - Sede: Madrid - Ponente: JOSE ANTONIO MONTERO FERNANDEZ
Id Cendoj: 28079130022012100617






    En la Villa de Madrid, a diez de Mayo de dos mil doce.

    Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm.    2428/2011, interpuesto por La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra el Auto dictado por la Sección Segunda de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional, de 16 de marzo de 2011, por el que se desestima el recurso de súplica formulado contra el Auto de fecha 25 de febrero de 2011, por el que se suspende la resolución del Tribunal económico-Administrativo Central de fecha 23 de noviembre de 2010, relativa a la liquidación de Impuesto de Sociedades, correspondiente al ejercicio 2006, por cuantía de 615.624,61 euros.

    Ha sido parte recurrida la sociedad JOHNSON CONTROLS AUTOMOTIVE SPAIN, S.A., representada por la Procuradora Dña. María Rosario Fernández Molleda.



    PRIMERO.- En la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo núm. 46/2011, interpuesto por la sociedad JOHNSON CONTROLS AUTOMOTIVE SPAIN, S.A., contra la Resolución dictada el 23 de noviembre de 2010 por el Tribunal Económico-Administrativo Central, desestimatoria de la reclamación económica-administrativa interpuesta contra un previo acuerdo de resolución de expediente sancionador adoptado por la Delegación Central de Grandes Contribuyentes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (Dependencia de Control Tributaria y Aduanero), dimanante del Acta de Inspección A23 nº 0770328763, N. Reg. Insp. 22009469500000070701, por el concepto Declaración de operaciones con terceras personas (Modelo 347), correspondiente al concepto tributario "Sanciones Tributarias. 2006 Expediente Sancionador", la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó Auto, con fecha 25 de febrero de 2011 , acordando la suspensión de acto recurrido, sin necesidad de prestar caución.

    Interpuesto recurso de súplica, fue desestimado por Auto de fecha 16 de marzo de 2011 .

    SEGUNDO.- Contra el Auto de fecha 16 de marzo de 2011 , dictado en recurso de súplica, el Abogado del Estado, en representación de La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, preparó recurso de casación, que luego formalizó ante la Sala, en fecha 13 de mayo de 2011, con la súplica de que "dicte en su día sentencia casando los Autos recurridos y declarando la improcedencia de suspender las sanciones tributarias recurridas o, subsidiariamente, condicionando su suspensión a la prestación de garantía suficiente".

    TERCERO.- Conferido traslado, la Procuradora Dña. María del Rosario Fernández Molleda, en representación de la sociedad JOHNSON CONTROLS AUTOMOTIVE SPAIN, S.A., formuló escrito de oposición al recurso, suplicando a la Sala "declare la inadmisión o la desestimación del Recurso de Casación interpuesto por la Abogacía del Estado, así como la firmeza del Auto recurrido y la condena en costas a la Abogacía del Estado".

    CUARTO.- Para votación y fallo se señaló la audiencia el día 9 de Mayo de 2012, fecha en la que tuvo lugar el acto.

    Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala2



    PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de casación el auto de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 16 de marzo de 2011 , desestimatorio del recurso de reposición interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra auto del mismo Tribunal de fecha 25 de febrero de 2011 , que acordó suspender el acuerdo de imposición de sanción sin necesidad de prestar garantía.

    En el citado auto, en lo que ahora interesa, tras reflejar la doctrina jurisprudencial al respecto, acuerda la suspensión teniendo en cuenta los intereses en conflicto, por un lado el perjuicio económico de la parte que le supondría el ingreso en los breves plazos establecidos en el procedimiento de recaudación de la cantidad correspondiente al importe de la sanción recurrida, y por otro los de la Administración, considerando que tratándose de una sanción pecuniaria no se causa una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, y añade -que a la postre va a configurar el eje sobre el que se extiende la discrepancia del Sr. Abogado del Estado- que "la suspensión del pago de una sanción tributaria sin contrapartida de fianza alguna es una garantía que conecta con el principio de culpabilidad exigible en toda infracción tributaria, y con ello con el principio de presunción de inocencia consagrada en el artº 24.2 de la Constitución Española , presunción que sólo con la sentencia judicial queda consolidada, momento en el que, y no antes, procede la ejecución del acto sancionado", considerando la Sala que debe acceder a la suspensión de la sanción sin fianza o garantía alguna, "pues de exigirse esta sin que previamente se haya resuelto sobre la conformidad o no a derecho de la infracción que se sanciona, sería tanto como presumir la culpabilidad de la parte demandante con infracción del Artº 24.2 de la Constitución Española ".

    SEGUNDO.- Para el Sr. Abogado del Estado el auto recurrido infringe los arts. 130.1 y, especialmente, 133, ambos de la LJ y la jurisprudencia que el mismo auto cita.

    Sobre supuestos semejantes al que nos ocupa -al punto que el auto original de suspensión de la sanción sin fianza recurrido, es copia fiel de otros impugnados-, se ha pronunciado este Tribunal, en concreto sentencias de 15 de noviembre de 2011, recurso de casación 1273/2011 y 1696/2011 , y de 2 de febrero de 2012, recurso de casación 2845/2011 .

    Por elementales razones de coherencia, dado que el debate se plantea en los mismos términos sin alegarse cuestiones novedosas, y seguridad jurídica, procede resolver el presente conforme a la doctrina sentada en las citadas sentencias.

    Así se dijo que la lectura del auto de la Sala de instancia sugiere la configuración de una doctrina general aplicable a todos los casos en los que se imponga una sanción administrativa -no sólo tributaria-, pues en el mismo no hay dato alguno ni valoración alguna particularizada respecto del caso concreto. La tesis que se recoge en el mismo es predicable de toda sanción administrativa cuya suspensión se solicita en sede jurisdiccional y cuya formulación no es otra que la suspensión automática sin fianza en sede jurisdiccional de cualquier sanción administrativa -no sólo tributaria- pecuniaria. Así es, se prescinde de analizar la concurrencia o no del " periculum in mora", presupuesto esencial para la adopción de la medida cautelar, puesto que si con esta se pretende asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo ponga en peligro el cumplimiento de la resolución de terminación del mismo, esto es, " asegurar la efectividad de la sentencia " ( artículo 129 de la LJCA ), el " periculum in mora ", se erige como presupuesto esencial para la adopción de la medida cautelar, al tener que tomar en consideración, en la decisión cautelar, que " la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso ". Presupuesto esencial pero no único, sino que debe añadirse que debe ponderarse también el criterio del fumus boni iuris, en el que sí tendría cabida la valoración jurídica de la sanción impuesta, con las limitaciones propias de esta pieza incidental, desde la perspectiva de la insuficiencia de prueba de cargo suficiente - presunción de inocencia- o la exigencia de culpabilidad, piénsese en una sanción impuesta de plano, sin haber seguido procedimiento alguno o derivada de una simple responsabilidad objetiva. Y por último, debe exigirse la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, por su parte, es, en este sentido, adicional o suplementario al de la pérdida de la finalidad legítima del recurso, como tantas veces hemos señalado, por todas la Sentencia de esta Sala de 10 de noviembre de 2003 (recurso de casación nº 5648/2000 ) destacando que el criterio de ponderación de los intereses concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso y ha sido destacado frecuentemente por la jurisprudencia: "al juzgar sobre la procedencia (de la suspensión) se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego".3 Como se ha tenido ocasión de señalar la Sala de instancia se ha limitado, de forma genérica y abstracta, a confrontar los intereses de la parte y de la Administración, no descendiendo al caso concreto y examinando circunstanciadamente los intereses en conflicto, sino dotando de un contenido singularizado los intereses de las partes cuando se trata de la imposición de la sanción, para la parte recurrente "el perjuicio económico...

    que le supondría el ingreso en los breves plazos establecidos en el procedimiento de recaudación la cantidad correspondiente al importe de la sanción" y para la Administración "en el caso de sanciones pecuniarias impuestas por la comisión de una infracción tributaria no se causa una perturbación graves a los intereses generales o de tercero". Si a ello se añade que la Sala considera que la suspensión de la sanción sin fianza es garantía que se conecta con el principio de culpabilidad, pues de otra forma es presumir la culpabilidad de la demandante, y con el de presunción de inocencia -obviando una unánime y consolidada línea jurisprudencial que viene manteniéndose de antiguo, por todas sentencia de 13 de febrero de 1998 ( RJ 1998\2183) en la que se vino a decir que "(...) como resulta de la Sentencia del Tribunal Constitucional 66/1984, de 6 de junio ( RTC 1984\66) , (...) la efectividad de las sanciones administrativas, incluidas las tributarias, no entra en colisión con la presunción de inocencia. La legitimidad de la potestad sancionadora y la sujeción a un proceso contradictorio, abierto al juego de la prueba, según las pertinentes reglas al respecto, excluye toda idea de confrontación del principio de presunción de inocencia con la inmediata ejecutividad de las sanciones administrativas"-, la consecuencia no es otra, tal y como ya se ha dicho, que consagrar el principio general de la suspensión en vía jurisdiccional de las sanciones administrativas pecuniarias sin garantía alguna, lo que en modo alguno puede sostenerse.

    Ello nos debe llevar a volver a recordar los términos de la sentencia dictada el 7 de Marzo de 2005, en el recurso de casación 715/1999 .

    El debate casacional se centró en la interpretación del art. 35 de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías del contribuyente, y su eventual extensión al ámbito jurisdiccional, señalando el Pleno que "la suspensión de la sanción tributaria sin garantía acordada en la vía económico-administrativa puede (y, en cierto modo, debe) mantenerse en la vía contencioso- administrativa, con una serie de requisitos procedimentales complementarios, (como son, al amparo del art. 233.8 de la LGT 58/2003, que el interesado comunique a la Administración Tributaria en el plazo de interposición del recurso contencioso- administrativo que ha interpuesto dicho recurso y ha solicitado la suspensión en el mismo, -requisitos sin los que el mantenimiento indicado carece de virtualidad-, hasta que el órgano jurisdiccional, en el ejercicio de su peculiar potestad decisoria cautelar, y ponderando, además, los intereses públicos y privados en juego, adopte la decisión, en la pieza separada de suspensión, que al respecto estime que es la pertinente".

    Para razonar esta conclusión, reconoce la Sala que la Sección Segunda de la propia Sala Tercera había venido propugnando una tesis, en relación con la frase del citado art. 35 "sin que puedan ejecutarse hasta que sean firmes en la vía administrativa", consistente en declarar que las referidas sanciones deben quedar suspendidas de forma automática hasta que no haya pronunciamiento jurisdiccional sobre su validez y oportunidad. Sin embargo, advierte la Sala que la misma Sección 2ª había superado ese criterio en una sentencia de 5 de Octubre de 2004 , en la que se tomó en consideración, especialmente, la hermenéutica derivada de lo establecido en los artículos 212.3 y 233.1 y 8 de la nueva Ley General Tributaria 58/2003, de 17 de Diciembre.

    No se está, declara la sentencia, "ante un supuesto de inicial inejecutividad de la sanción tributaria (como ha venido aceptándose en varias sentencias de la Sección Segunda de esta Sala Tercera, hasta la de fecha 5 de Octubre de 2004 ) que determina que, mientras que el órgano jurisdiccional, en la sentencia del recurso contencioso-administrativo, o en otra resolución que lo ultime, no decida sobre la virtualidad o no de la infracción imputada y de la sanción impuesta, no será factible, sin necesidad de caución, la ejecución de la misma, sino ante un caso, por imperativo legal, de suspensión de la ejecutividad (propia, ésta última, inicialmente, de todo acto administrativo) de la sanción, hasta un determinado momento procesal o procedimental, como es, no el de la sentencia o resolución semejante de la Sala Jurisdiccional, sino el del auto o resolución que la misma adopte, en base a su innata potestad cautelar, y de acuerdo con los criterios previstos en los artículos 122 y siguientes de la LJCA de 1956 ó en las actualmente vigentes en la LJCA 29/1998, en la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo" .

    A tenor de estos razonamientos, concluye la sentencia que "ha quedado sentado, pues, que en el ámbito del derecho sancionador tributario, la Ley 58/2003 sigue el mismo criterio establecido en la Ley 1/1998, de suspensión automática, sin garantía, de las sanciones, que demoran su ejecución hasta que las mismas hayan causado estado en vía administrativa, pero con un aditamento más, al aplazar la ejecución hasta la decisión judicial sobre la adopción de medidas cautelares."4 Términos en los que se pronuncia el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que pone en evidencia que no puede mantenerse el criterio en el que desemboca el razonamiento que antes hemos referido del auto impugnado, esto es, que el principio general sea el de la suspensión de la sanción sin garantía de forma automática en vía jurisdiccional.

    La jurisprudencia emanada en el ámbito tributario, por todas la sentencia citada de 6 de octubre de 1998 , abogó por el mantenimiento en sede judicial del mismo criterio que el legislador adopta en vía administrativa y económico administrativa; pero este principio, ha sido matizado por la propia jurisprudencia, y específicamente cuando el ámbito es el sancionador en materia tributaria. A la pregunta de si es prorrogable, sin solución de continuidad, en la vía jurisdiccional, la suspensión de la sanción tributaria acordada, correctamente, sin necesidad de garantía, en la vía económico administrativa, la contestación del Pleno fue categórica en los términos que ya hemos recordado, " la Sección Segunda de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, después de venir reconociendo que, en la vía administrativa y económico administrativa, la prestación de caución o garantía determinaba la suspensión "automática" de la liquidación tributaria, declara, en la sentencia del Pleno de la Sala de 6 de octubre de 1998 (en relación con la impugnación genérica de las liquidaciones de las deudas tributarias), la aplicación de ese mismo criterio, pero muy matizado, en la subsiguiente vía contencioso administrativa... Es decir, a pesar del comentado cuasi-automatismo de la suspensión en la vía jurisdiccional {...} siempre se ha respetado, como se ha dejado expuesto, la potestad judicial de atemperar las medidas cautelares que el órgano jurisdiccional pueda o deba adoptar, en el marco de los recursos contencioso administrativos, a las peculiares circunstancias que se deriven de la necesaria ponderación de los intereses públicos y privados puestos en juego». (Fundamento de Derecho 5.º, C.) Tan es así, que los tres votos particulares a la anterior sentencia citada, salieron al paso de la declaración de la Sala y se decantaron por la postura contraria adoptada por el Pleno, en concreto la discrepancia se centró en considerar, que la suspensión de las sanciones debe ser mantenida en la vía judicial, sin necesidad de prestar garantía. Lo que, en definitiva, viene a coincidir con la postura mantenida por el auto recurrido, pero que se alinea con los votos particulares a la referida sentencia, no con lo dicho en esta. Destaquemos algunos fragmentos de los votos discrepantes que en definitiva desembocan en el mismo criterio mantenido en el auto: " la suspensión del pago de una sanción tributaria sin contrapartida de fianza alguna es una garantía que se conecta con el principio de culpabilidad exigible en toda infracción tributaria, por ello, con el principio de presunción de inocencia... Ni el principio de culpabilidad ni el de presunción de inocencia se oponen al de ejecutividad de los actos administrativos sancionadores, como han declarado tanto el Tribunal Constitucional como esta Sala, porque en la ejecución de actos de esa naturaleza pueden existir intereses públicos que deban prevalecer frente al del particular... tratándose de sanciones pecuniarias impuestas por la comisión de una infracción tributaria el legislador no ha descubierto ningún interés público prevalente, puesto que la finalidad de la multa no es recaudatoria. La sanción persigue causar un detrimento económico en el patrimonio del infractor que castigue adecuadamente la infracción cometida, y ese efecto se consigue plenamente acordando la suspensión sin caución. Lo que pretende la caución es asegurar el cobro de la sanción para el caso de una posterior insolvencia del sancionado y el legislador ha entendido que esta finalidad es excesiva tratándose de sanciones pecuniarias, habida cuenta que el interés público implicado no es en puridad el recaudatorio" "En mi opinión los jueces del orden contencioso administrativo deben conceder la suspensión de la ejecución de las sanciones tributarias sin necesidad de exigir caución alguna al recurrente como criterio general {...}Ello significa que así como para los órganos económico administrativos la suspensión de las sanciones tributarias se impone sin excepción alguna, los Tribunales de esta Jurisdicción podrían descubrir en algún caso (por ejemplo, el valor de ejemplaridad inherente a una sanción tributaria correspondiente a una infracción de notoria importancia o trascendencia) un interés público, distinto al simple recaudatorio, que aconsejase al exigencia de fianza o incluso, la denegación de la suspensión solicitada".

    "La solución preconizada (en sus razonamientos, no en el fallo) por la sentencia de la que respetuosamente discrepo introduce no poca inseguridad jurídica en los contribuyentes y en los órganos jurisdiccionales de instancia. A éstos se les dice que en el tratamiento de la suspensión jurisdiccional de las sanciones tributarias no rigen los principios y criterios establecidos para la suspensión en vía administrativa, dando así un paso atrás respecto de la doctrina fijada !"y hasta ahora, pacíficamente mantenida- por la tan repetida sentencia del Pleno de esta Sala de 6 de octubre de 1998 ".

    "el juez contencioso no puede exigir las garantías que la sentencia mayoritaria posibilita porque de hacerlo quebraría el principio de proporcionalidad al establecer en la vía jurisdiccional, y sin razón temporal que justifique el cambio de criterio, un plus de exigencias con respecto a lo requerido en la vía administrativa.

    En definitiva, según la tesis mayoritaria, las sanciones, que no son ejecutables en la vía administrativa,5 sin necesidad de prestar caución, cuando son impugnadas, en la vía jurisdiccional, puede ser exigida la caución para obtener la suspensión. De este modo se consigue que los órganos jurisdiccionales que siempre han de ser la última garantía del ciudadano se conviertan en la última amenaza para éste".

    En definitiva, lo procedente es en sede judicial aplicar los criterios que ofrece los arts 129 y ss. de la LJ , que posibilita " la potestad judicial de atemperar las medidas cautelares que el órgano jurisdiccional pueda o deba adoptar, en el marco de los recursos contencioso administrativos, a las peculiares circunstancias que se deriven de la necesaria ponderación de los intereses públicos y privados puestos en juego". Pero de manera seria y rigurosa, no siendo suficiente, como se hace en el auto de la Audiencia Nacional, la mera invocación formal, para prescindiendo de aplicar los criterios que se exige legalmente, interpretados por la jurisprudencia, suspender automáticamente la sanción tributaria sin garantía.

    Por todo ello, la Sala de instancia debió ponderar las peculiares circunstancias del caso, justificándola suficientemente a efectos de acordar la suspensión, esto es, decidir si se suspende o no la sanción conforme a lo dispuesto en los arts. 129 y ss. Lo que no hace. Y una vez acordada la suspensión en el legítimo uso de la autorización al Tribunal de la instancia que posibilita el artº 133 de la LJ ., bajo su privativa apreciación, valorar si de la suspensión acordada puede derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, y exigir o no caución o garantía suficiente para responder de los perjuicios que pudiera acarrear la medida cautelar.

    En el caso controvertido, sin embargo, la entidad que solicitó la suspensión se limitó a invocar la tesis de que tratándose de una sanción debía mantenerse la suspensión acordada en sede administrativa, como principio general, y dado que no concurría en el supuesto especiales circunstancias que excepcionara dicho criterio general, procedía la suspensión sin caución, sin aportar dato alguno para que pudiera apreciar la Sala que concurrían motivos por los que no debía garantizarse el interés público . En esta situación la denegación de la suspensión se imponía.

    TERCERO.- Por lo expuesto, procede estimar el recurso de casación interpuesto, y por las mismas razones, anular los Autos recurridos, en cuanto acuerdan la suspensión de la ejecución de la sanción, sin que se aprecien circunstancias para imponer las costas en la instancia ni en casación.

    En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiera la Constitución


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    PRIMERO.- Estimar el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra los Autos de 25 de febrero de 2011 y de 16 de marzo de 2011, dictados por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en la pieza separada de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso administrativo 46/2011, que se casan y anulan, en cuanto acuerdan la suspensión de la ejecución de la sanción y, en su lugar, declaramos no ha lugar a la suspensión solicitada.

    SEGUNDO.- No hacer pronunciamiento de las costas procesales en la instancia ni en casación.

    Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres

    PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Jose Antonio Montero Fernandez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.