El silencio administrativo.

El silencio administrativo nace con motivo de que los ciudadanos no quedemos indefensos en las distintas relaciones que entablamos con las Administraciones Públicas cuando no resuelven los procedimientos en el plazo que disponen para hacerlo.

Muchas pueden ser las causas o motivos que nos pueden llevar a dirigirnos a ellas, si bien, el exceso en el plazo sin obtener una contestación por su parte puede generar perjuicios para los interesados. El silencio administrativo viene a ser respuesta, aunque, sobre todo, solución a un problema no tan inusual como se cree.

¿Qué ha de entenderse por silencio administrativo?

Para comprender el contenido del silencio administrativo, hemos de partir de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC en adelante):

Artículo 21.1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

Como se puede apreciar de la lectura del precepto, recae una obligación sobre la Administración aunque no siempre suele cumplirse en el plazo fijado. Es frente a esta inacción que genera indefensión en los interesados donde nace el silencio administrativo, para protegernos de posibles incumplimientos de la Administración cuando no resuelve en el plazo previsto.

El silencio administrativo es una ficción jurídica, en el sentido de que se trata de establecer la estimación o desestimación de la petición de un interesado cuando ha transcurrido el plazo legal que la Administración disponía para responder y no lo ha hecho de forma expresa; se le trata de atribuir una contestación, en una dirección u otra, al silencio de la Administración ante una petición que se le presenta, es decir, surge contra la inacción administrativa.

Como hemos visto anteriormente, la Administración tiene la obligación de responder, de manera expresa, a las distintas peticiones que se le puedan hacer pero...

¿Qué plazo dispone para hacerlo?

Volviendo al anterior artículo 21, en su apartado 2º, se nos señala que el plazo máximo que tendrá la Administración para notificar al interesado la citada resolución expresa será el que cada norma reguladora disponga para cada procedimiento aunque...

el plazo no podrá ser superior a seis meses, a menos que una ley o una norma de Derecho de la Unión Europea (como puede ser un Reglamento o una Directiva) establezcan un plazo superior a estos seis meses, en este caso sí que será posible.
en aquellos procedimientos en los que no exista ningún plazo para que la Administración resuelva de forma expresa, el plazo será de tres meses.

Como vemos, este plazo de tres meses tiene carácter subsidiario, es decir, únicamente tendrá valor cuando no se haya establecido ningún otro en la norma que regula tal procedimiento.

Además, se prevé en ese artículo 21 una serie de reglas para determinar cuál es el inicio de ese plazo de tres meses, en función de si el procedimiento se ha iniciado de oficio o a solicitud del interesado.

Si el procedimiento se ha iniciado de oficio, es decir, por la propia Administración, la fecha desde la que se empezarán a contar los tres meses para que la Administración resuelva de forma expresa será en la que se produjo la notificación del acuerdo de iniciación. Si la Administración no resuelve, de manera expresa, en los tres meses siguientes a la fecha en que se notificó el acuerdo de iniciación al interesado, se producirá silencio administrativo.
Por su parte, si el procedimiento se ha iniciado a instancia de parte, a solicitud del interesado, el inicio del plazo de tres meses lo marcará la fecha en que ésta haya entrado en el registro electrónico de la Administración o del órgano competente.

Recuerde que:

El plazo de tres meses únicamente regirá cuando en la norma que regula el procedimiento no se haya previsto ningún plazo. Es decir, en primer lugar, regirá el plazo que se disponga en la norma que regula el procedimiento y no podrá ser superior a 6 meses, a menos que una ley o una norma de derecho europeo prevea uno superior. En segundo lugar, y en caso de no haberse previsto ningún otro plazo, será de tres meses.

Se puede apreciar en este artículo la influencia de las nuevas tecnologías y su progresiva incorporación a los procedimientos administrativos, tanto como para el cómputo de los plazos, pero no sólo para esto, sino que también, se prevé en el apartado 4º el deber de la Administración de informar, en el portal web, de los plazos máximos que dispone para resolver los procedimientos, así como para notificar los actos administrativos que pongan fin a los mismos y los efectos del silencio administrativo que pudiera producirse.

La inacción administrativa, una vez transcurrido el plazo que disponía la Administración para resolver los procedimientos sin hacerlo, se traducirá en que la petición realizada se entienda estimada o no, de manera tácita (actos presuntos). Hemos de distinguir, por tanto, entre: silencio administrativo positivo y silencio administrativo negativo.

Silencio administrativo positivo

El silencio administrativo positivo hace referencia a aquella ficción jurídica que surge cuando transcurre el plazo que la Administración, legalmente, disponía para resolver un determinado procedimiento; no haciéndolo y la petición se entiende estimada. Se trata de un supuesto que siempre beneficia al interesado.

¿En qué supuestos se origina?

En atención a lo previsto en el artículo 24 LPAC, se dispone que en los procedimientos iniciados a instancia de parte, a solicitud del interesado, en los que se haya producido el vencimiento del plazo legal que la Administración disponía para resolver y no lo haya hecho, se entenderá estimada la petición del interesado por silencio administrativo positivo.

Si bien, se establece una serie de excepciones a esta regla general, en el mismo artículo 24, en el que se prevé que el silencio administrativo será desestimatorio cuando:

Una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o Internacional de aplicación en España así lo prevea.
Se trate de procedimientos en los que se ejercite el derecho de petición, es decir, en aquellos en los que se produzcan reclamaciones, sugerencias o súplicas entre otros. En estos casos, el silencio administrativo será negativo, desestimatorio de la petición realizada.
La estimación de la petición supusiera la adquisición por el solicitante de facultades relativas al dominio público, en caso de no obtención de respuesta por la Administración en estos supuestos, se habrá de entender desestimada la petición.
la petición consista en la realización de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración.
en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones administrativas, es decir, cuando se impugne un acto o disposición y transcurra el plazo que la Administración disponía para resolver, se entenderá desestimada tal impugnación, así como en la revisión de oficio cuando el procedimiento se haya iniciado a solicitud del interesado.
Si bien, cuando se haya producido la desestimación por silencio administrativo y, por ello, se haya interpuesto recurso de alzada, se entenderá estimado si concluye el plazo previsto, a menos que se trate de materias relacionadas con las mencionadas en puntos anteriores.

Además, según se dispone en este artículo 24, la estimación que se haya producido por silencio administrativo supondrá la finalización del procedimiento. En caso contrario, es decir, cuando el silencio administrativo sea desestimatorio podrán los interesados interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo que proceda.

IMPORTANTE

Si la Administración resuelve una vez estimada la petición por silencio administrativo positivo, el acto con el que resuelva debe ser confirmatorio de tal estimación
En caso contrario, es decir, cuando la petición sea desestimada por silencio administrativo negativo, la Administración no estará vinculada a esa desestimación inicial, sino que podrá estimar la petición en un acto posterior, no teniendo efectos vinculantes la desestimación por silencio administrativo negativo para ella a la hora de resolver.

Además, el acto administrativo que haya tenido lugar como consecuencia del silencio administrativo, será oponible frente a la Administración, personas físicas y jurídicas desde el momento en el que vence el plazo máximo que la Administración disponía para resolver sin hacerlo. Para acreditarlo, podrá acudirse a cualquier medio de prueba válido en derecho, si bien, existe un certificado acreditativo del silencio administrativo que será expedido, de oficio, por el órgano competente para resolver en el plazo de 15 días desde que finalizó el que disponía para resolver. También será exigible a instancia de parte en cualquier momento, con los requisitos temporales establecidos en dicho el apartado 4º del artículo 24

Silencio administrativo negativo

El silencio administrativo negativo es una ficción legal que se produce cuando ha transcurrido el plazo que la Administración disponía para resolver de forma expresa y no lo ha hecho, entendiéndose desestimada la petición del interesado.

¿Cuándo tendrá lugar?

El silencio administrativo será desestimatorio en los supuestos analizados en el cuadro-resumen anterior para los procedimientos iniciados a instancia de parte del artículo 24, así como en el supuesto en que el procedimiento se haya iniciado de oficio y el asunto principal sea constituir derechos o reconocer situaciones jurídicas que resulten favorables para el interesado.

Una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o Internacional de aplicación en España así lo prevea.
Se trate de procedimientos en los que se ejercite el derecho de petición, es decir, en aquellos en los que se produzcan reclamaciones, sugerencias o súplicas entre otros. En estos casos, el silencio administrativo será negativo, desestimatorio de la petición realizada.
La estimación de la petición supusiera la adquisición por el solicitante de facultades relativas al dominio público, en caso de no obtención de respuesta por la Administración en estos supuestos, se habrá de entender desestimada la petición.
la petición consista en la realización de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración.
en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones administrativas, es decir, cuando se impugne un acto o disposición y transcurra el plazo que la Administración disponía para resolver, se entenderá desestimada tal impugnación, así como en la revisión de oficio cuando el procedimiento se haya iniciado a solicitud del interesado.
Si bien, cuando se haya producido la desestimación por silencio administrativo y, por ello, se haya interpuesto recurso de alzada, se entenderá estimado si concluye el plazo previsto, a menos que se trate de materias relacionadas con las mencionadas en puntos anteriores.

Lo analizado hasta este momento, artículo 24 LPAC, hacía referencia a aquellos procedimientos iniciados a instancia de parte; ahora pasaremos a estudiar el artículo 25 LPAC, el cual versa sobre silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio.

Este precepto es claro sobre el sentido que adopta el silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio y prevé dos supuestos:

Silencio administrativo negativo (desestimatorio) para los procedimientos en los que la pretensión consista en constituir derechos o reconocer situaciones jurídicas que resulten favorables para el interesado.
Caducidad para procedimientos sancionadores o de intervención que puedan tener consecuencias desfavorables o establezcan un gravamen sobre los destinatarios. Es decir, si la Administración, en un procedimiento sancionador, excede el plazo que disponía para resolver, la resolución deberá declarar la caducidad y ordenar el archivo de las actuaciones.

No olvide que

En procedimientos iniciados de oficio, el cómputo del plazo que la Administración dispone para resolver se interrumpirá en aquellos supuestos en los que el interesado, por medio de cualquier actuación imputable al mismo, paralice el procedimiento.

¿Qué podemos hacer ante una desestimación por silencio administrativo negativo?

En este tipo de supuestos, tendremos tanto la vía administrativa, por medio de recursos administrativos como la vía judicial, por medio de la interposición del recurso contencioso-administrativo.

En primer lugar, dentro de la vía administrativa, tenemos tanto el recurso de reposición como el recurso de alzada:

El recurso de reposición es potestativo, es decir, el interesado puede interponerlo o no y, para actos presuntos, como lo es en este caso el silencio administrativo, no existe plazo para su interposición, pero se podrá hacer desde el día siguiente en el que finaliza el plazo que la Administración disponía para resolver de forma expresa.
Por su parte, el recurso de alzada no es potestativo para el interesado, sino que habrá de interponerse para agotar la vía administrativa y que quede la puerta abierta a un recurso contencioso-administrativo; en caso contario, el recurso contencioso-administrativo será desestimado

Hemos de recordar que los actos administrativos no son siempre expresos (como podría serlo una resolución dictada por la propia Administración), sino que también pueden ser presuntos; éste es el caso del silencio administrativo, en el que la no respuesta como tal de la Administración no significa que el acto no se haya producido.

Por otro lado, tenemos la vía judicial por medio del recurso contencioso-administrativo; para el cual hemos de recordar que hay que agotar la vía administrativa previa, con la interposicón del recurso de alzada .

Si acudimos a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se prevé lo siguiente:

Artículo 46.1. El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

Con respecto a este artículo se pronunció el Tribunal Constitucional en la STC (3/2008) afirmando que en aquellos supuestos en los que el silencio administrativo fuera negativo, desestimatorio de la pretensión, no se aplicará lo dispuesto en el art. 46.1, no existiendo, por lo tanto, plazo alguno para interponer el recurso contencioso-administrativo.

Además, tanto para recurso de alzada (artículo 122 LPAC), como para recurso potestativo de reposición (artículo 124 LPAC), se prevé que para actos presuntos (como lo es el silencio administrativo una vez transcurrido el plazo que la Administración disponía para resolver de forma expresa) se podrá interponer desde el día siguiente al que finalice dicho plazo, no existiendo límite alguno en cuanto a su finalización.

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