II. Prevención de los incumplimientos. Fomento del cumplimiento voluntario y prevención del fraude

    1. Censo: El censo es la base de la información de la Agencia Tributaria para la asistencia, la prevención y el control tanto intensivo como extensivo.

    El gran número de sociedades constituidas en España hace preciso que la Agencia Tributaria diseñe los sistemas de control del censo de forma que el cumplimiento de las obligaciones tributarias formales, derivadas de una correcta cumplimentación de los modelos 036 y 037, se realice de un modo adecuado.

    Es cierto que dentro del colectivo societario existe una parte significativa constituida por sociedades inactivas o con escasa o nula actividad. A menudo tales sociedades han sido simplemente abandonadas por sus administradores y socios sin realizar los actos jurídicos que el ordenamiento prevé para los casos de terminación, extinción y disolución de la persona jurídica.

    Ese tipo de actitudes, perjudiciales para la adecuada gestión de los recursos que la Agencia Tributaria destina al control, obliga a atender a un colectivo de potenciales obligados tributarios mucho mayor del que, efectivamente, realiza actividades económicas. Además, pueden dar lugar a defraudaciones utilizando, de uno u otro modo, estas sociedades aparentemente inactivas. Por último, la OCDE, considera que estas personas jurídicas inactivas resultan potencialmente ocultadoras de la verdadera titularidad de bienes y derechos, en España o en otras jurisdicciones, y afectan con ello la transparencia de nuestro sistema en el conocimiento y comunicación del Beneficiario Efectivo.

    El ordenamiento jurídico-tributario prevé determinadas consecuencias para estos comportamientos:

    - El cierre de la página del Registro Mercantil que es, además de la consecuencia del incumplimiento de ciertas obligaciones registrales, una sanción que deriva del incumplimiento reiterado de obligaciones fiscales que determinan, previamente, la baja en el Índice de Entidades. Así mismo, el cierre registral puede ser consecuencia de la revocación del NIF.

    - Revocación del NIF, la cual impide la continuidad de la vida fiscal de la sociedad misma, que se encuentra regulada en el apartado 4 de la disposición adicional sexta de la Ley General Tributaria y en el artículo 147 del Reglamento General de aplicación de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos.

    Tales medidas, que la Agencia Tributaria ha venido empleando en el pasado, van a ser continuadas durante el ejercicio 2020. Con ello se pretende asegurar una adecuada depuración de los censos, de forma que solo aquellas sociedades que realmente intervengan en el ámbito comercial o económico mantengan su plena vida jurídico-fiscal.

    Destacar que todas estas medidas afectan no solo a sociedades mercantiles sino también a otras formas jurídicas.

    Por otro lado, las nuevas estrategias de carácter preventivo que la Agencia Tributaria está impulsando en relación con el fomento del cumplimiento tributario no deben olvidar, en consonancia con los más modernos proyectos de la OCDE conocidos como «Right from the start» (atención al contribuyente desde su primer registro), a aquellos contribuyentes, particularmente con forma societaria, que cada año causan alta en los registros tributarios. Acompañar a estos desde el primer momento es, no solo una obligación de asistencia e información al contribuyente, sino también la mejor forma de asegurar el cumplimiento fiscal desde los primeros estadios de la actividad económica.

    De forma especial se presta apoyo a los emprendedores que sean personas físicas facilitándoles el inicio de su labor y su correcta inclusión en el censo a través de los asistentes censales mencionados en el punto anterior.

    Asimismo, están previstas otras medidas de mejora de la información censal como la realización de un control temprano a través de un mapa de riesgos de carácter preventivo que permita detectar situaciones de riesgo censal a la entrada en el censo de nuevos contribuyentes, en particular posibles incursiones de entidades controladas de manera efectiva por contribuyentes con conductas tributarias reprochables en el pasado, sobre los que se pretende realizar un seguimiento para prevenir posibles incumplimientos tributarios futuros.

    Un segundo ámbito de naturaleza censal al que se dirigirán los esfuerzos de la Agencia Tributaria durante el año 2020, en relación con las sociedades mercantiles, es el relativo a la información declarada en modelos 036, 303, 322, 390, 220 y 200. El objetivo será asegurar la correcta declaración, por parte de aquéllas, de los elementos identificativos o censales que resultan de capital importancia para un adecuado proceso de la información fiscal. Este proceso condiciona las posteriores labores de análisis de riesgos y las revisiones sectoriales impidiendo, cuando la información no es correcta, una asignación eficiente de los recursos de control en interés de los ciudadanos.

    Por eso, tanto los planes específicos del área de Gestión y de Inspección en la ayuda a las Grandes Empresas y en los planes de visitas que anualmente se realizan, incluirán un módulo de control y verificación censal que asegurará la corrección de los datos declarados en relación entre otros con los epígrafes de actividad económica, los socios y partícipes, los administradores o los domicilios en los que se desarrolla la actividad.

    2. Cumplimiento de presentación de autoliquidaciones y declaraciones informativas: Las actuaciones de depuración del censo permitirán que las acciones de control sobre el cumplimiento de la presentación de autoliquidaciones y declaraciones informativas de naturaleza tributaria se dirijan sobre aquellos contribuyentes activos que no hayan cumplido sus obligaciones tributarias, posibilitando una detección más precisa de los incumplimientos y una utilización más eficiente de los recursos que la Agencia Tributaria destina para hacer frente a estas actuaciones.

    3. Calidad de la información: La información constituye un elemento esencial con el que cuenta la Agencia Tributaria para el desarrollo de sus actuaciones y la consecución de sus objetivos, siendo un aspecto clave que la información se asigne a cada contribuyente minimizando errores y evitando faltas de identificación de los titulares.

    En el ámbito interno, la información sobre los bienes, derechos, rentas o actividades económicas de los ciudadanos se obtiene, fundamentalmente, a partir de las declaraciones presentadas por éstos, y la información derivada de declaraciones informativas de terceros.

    El sistema de presentación de declaraciones informativas, TGVI-online, y la generalización del formulario como sistema de presentación puesto en marcha en 2019, favorecerán un incremento de la calidad de los datos incorporados y de la validación de los mismos. Estas medidas se acompañarán con la intensificación de la campaña de depuración de errores, lo que permitirá promover la obtención de una información más exacta en relación a los contribuyentes.

    En el ámbito internacional, destaca el incremento de la transparencia en la información y la consolidación de todos los intercambios de información impulsados en la Unión Europea y en el ámbito de la OCDE. Toda esta información se ha ido completando, en los últimos años, con otras fuentes muy relevantes, como la información de cuentas financieras obtenida por la aplicación del Acuerdo entre el Reino de España y los Estados Unidos de América para la mejora del cumplimiento fiscal internacional con la implementación de la Foreign Account Tax Compliance Act-FATCA (Ley de cumplimiento tributario de cuentas extranjeras), del Acuerdo Multilateral entre Autoridades Competentes sobre intercambio automático de información de cuentas financieras, hecho en Berlín el 29 de octubre de 2014 (CRS) o, en el ámbito de la Unión Europea, la intercambiada al amparo de la Directiva 2014/107/UE del Consejo, de 9 de diciembre de 2014 (conocida como DAC 2), que modifica la Directiva 2011/16/UE del Consejo, de 15 de febrero de 2011, relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad directa.

    En particular, el intercambio automático de información de cuentas financieras en el extranjero titularidad de residentes en España ha aumentado en los últimos años significativamente, en la medida en que a partir del año 2018 un número muy relevante de jurisdicciones se ha incorporado al proyecto CRS (Common Reporting Standard), desarrollado por la OCDE e impulsado por el Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información.

    A partir de 30 de septiembre de 2017 España realizó el primer intercambio, afectando a 49 jurisdicciones. En el año 2018, dichos intercambios se extendieron a 100 jurisdicciones, y por lo que respecta al año 2019, estos intercambios han afectado ya a 102 jurisdicciones, de acuerdo con los compromisos internacionales asumidos para la implementación del CRS.

    La generalización de los intercambios automáticos de información a nivel internacional exige a la Agencia Tributaria la puesta en marcha de herramientas informáticas de depuración de la información recibida del exterior con el objeto de que pueda ser utilizada en las actuaciones de prevención y, en su caso, control del cumplimiento tributario. Durante el año 2020, el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información para Fines Tributarios de la OCDE evaluará a España, junto al resto de países y jurisdicciones participantes en el intercambio automático de información de cuentas financieras, en relación con la observancia de las obligaciones derivadas del CRS.

    Se analizará el cumplimiento de las obligaciones de diligencia debida por parte de las Instituciones Financieras que deben seguir al objeto de identificar la residencia fiscal de las personas que ostenten la titularidad o el control de determinadas cuentas financieras para asegurar con ello el conocimiento del beneficiario efectivo, así como el correcto cumplimiento de su obligación de información a la Agencia Tributaria.

    4. Prevención en materia de Aduanas e Impuestos Especiales: El 29 de marzo de 2017 Reino Unido activó el artículo 50 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en base al cual, el 30 de marzo de 2019 se produciría su salida efectiva de la Unión Europea, abandonando el mercado único y la unión aduanera (BREXIT).

    Pese a que, de acuerdo con los últimos acontecimientos, resulta improbable la salida del Reino Unido sin que se alcance un acuerdo de retirada que contemple un período transitorio, la Agencia Tributaria ha de continuar trabajando en los distintos escenarios, por lo que continuará realizando las adaptaciones necesarias en los sistemas informáticos y adoptando medidas de contingencia que garanticen en cualquier caso la normal tramitación aduanera y un adecuado nivel de control tras la salida.

    Por otro lado, la aduana española inició hace años el camino hacia la implantación de mecanismos informáticos que permiten una mejor coordinación con otros servicios de inspección que actúan en las aduanas. Durante el año 2020, tras la consolidación del uso de las pre-declaraciones aduaneras, se continuará trabajando en la mejora del sistema y de la coordinación con el resto de autoridades afectadas utilizando, en la medida de lo posible, herramientas informáticas, anticipando el control y reduciendo en gran parte los costes del despacho de mercancías.

    Adicionalmente, en base a esta información previa a la llegada de las mercancías, se implantará el pre-despacho aduanero que permitirá que los controles documentales a que queden sujetas las pre-declaraciones aduaneras se realicen de forma previa a la llegada, aumentando el período de análisis por parte de las aduanas y, al mismo tiempo, agilizando las tramitaciones, especialmente en relación con tráficos fuera del horario de despacho de las oficinas.

    La normativa de la Unión Europea establece la liquidación de los derechos de importación por parte de las autoridades aduaneras a partir de la presentación de una declaración por el operador, sobre la que la aduana puede realizar las comprobaciones necesarias para garantizar que el importe de los derechos se ajuste a las disposiciones vigentes, a cuyo fin debe realizar un proceso de análisis de riesgo de las declaraciones aduaneras eficaz que permita identificar las operaciones sospechosas y determinar la acción de control adecuada en cada caso.

    Así, las actuaciones de control en el recinto aduanero se dirigen a evitar actividades irregulares organizadas para la reducción o eliminación de la tributación. Además, representan una importante herramienta para el fomento del cumplimiento voluntario, al permitir que los operadores ajusten su actuación en aquellos casos en los que puedan concurrir errores en la confección de sus declaraciones, traduciéndose todo ello en una reducción del fraude aduanero.

    Obviamente, estas actuaciones de control en recinto deben complementarse con comprobaciones a posteriori, buscando siempre el necesario equilibrio entre la facilitación del comercio que toda Administración moderna debe procurar y un nivel de control adecuado, seleccionando tanto el nivel como el momento en que los controles deben ser realizados para su mayor eficacia.

    Durante el año 2020 continuará la mejora del sistema de análisis de riesgo a fin de concentrar los controles en recinto en las operaciones más sospechosas o de más difícil control a posteriori. En particular, se prestará especial atención a las empresas que comiencen su actividad importadora, incluyendo en su caso labores de información con el objeto de garantizar el cumplimiento voluntario.

    Igualmente, la introducción de mercancías procedentes de terceros países, junto a la obligación de pago de los derechos de importación, está sujeta a otras condiciones asociadas a la seguridad y protección de los ciudadanos y que tienen importancia creciente en la actividad aduanera en los países de nuestro entorno socioeconómico, en los que se produce una progresiva reducción de los aranceles exigibles pero una mayor exigencia en cuanto a las condiciones que han de cumplir las mercancías para que puedan ser importadas, evitando circunstancias potencialmente peligrosas para la salud de los consumidores o el medio ambiente.

    A este fin contribuirá un análisis de riesgo específicamente orientado a garantizar el cumplimiento de las condiciones no tributarias exigidas, de forma análoga al destinado a controlar el correcto pago tributario correspondiente a la importación.

    Los controles en los recintos aduaneros juegan, en consecuencia, un papel clave, tanto para garantizar la correcta liquidación de los tributos correspondientes como para evitar la entrada de mercancías que puedan suponer riesgos para los ciudadanos y, por ello se realizarán, entre otras, las siguientes actuaciones:

    a) Refuerzo de las actuaciones de control de la importación y exportación de mercancías sujetas a controles adicionales, cuando no a prohibiciones específicas, como alimentos, medicamentos, material radiactivo, productos o residuos peligrosos, precursores de estupefacientes, material de defensa y de doble uso, mercancías falsificadas, especies de la fauna y flora silvestres en peligro de extinción amparadas por el Convenio CITES, etc.

    Para ello, se utilizarán técnicas de análisis de riesgo y se efectuarán reconocimientos físicos de las mercancías o mediante escáneres.

    b) Control de las declaraciones aduaneras y de los elementos de las mismas con incidencia directa en la liquidación de los tributos asociados a la introducción de las mercancías en el territorio aduanero de la Unión Europea, con especial seguimiento de la declaración de valores en aduana llamativamente bajos, la realización de verificaciones físicas y documentales que aseguren la correcta clasificación arancelaria de la mercancía a efectos de la aplicación de los derechos de importación o, en su caso, de los derechos antidumping que puedan proceder, la comprobación de la correcta aportación de los documentos necesarios para acogerse a preferencias arancelarias y exenciones o reducciones de los derechos antidumping, la utilización de las franquicias aduaneras y fiscales tanto en relación con las mercancías transportadas por viajeros como en los envíos entre particulares efectuados por vía postal o a través de empresas de mensajería, las operaciones de comercio electrónico, la adecuación de las declaraciones a las informaciones arancelarias vinculantes, las declaraciones de exportación cuyo contenido puede implicar la liquidación de derechos arancelarios y el control de la correcta aplicación de regímenes aduaneros especiales como el perfeccionamiento, la importación temporal o el destino final.

    También en el ámbito preventivo, la Intervención de Impuestos Especiales, como en años previos, continuará con el control específico del movimiento y existencias de productos en fábricas, depósitos fiscales y almacenes fiscales, en relación con los Impuestos Especiales de Fabricación.

    Por otro lado, la aplicación de novedades normativas en Impuestos Especiales, influirá de forma decisiva en el control de las unidades de Intervención. La tarea de estas unidades se centrarán en el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes y a asegurar el cumplimiento de las novedades normativas con respecto a la obligación de llevanza de los libros de Contabilidad de Existencias de los productos objeto de los Impuestos Especiales, y en su caso, las materias primas empleadas en su obtención, que deberá ser realizado a través de la Sede electrónica de la Agencia Tributaria, mediante el suministro electrónico de los asientos contables tal y como determina la Orden HAC/998/2019, de 23 de septiembre.

    Ello supone, no solo programas informáticos adaptados para la llevanza electrónica de los Libros de Contabilidad de Existencias, sino que el control por parte de las unidades de intervención, será realizado a través de los mensajes electrónicos generados por parte de los operadores, lo que permitirá el control de los productos en tiempo real respecto a los establecimientos de IIEE para los que es de obligado cumplimiento el nuevo sistema de llevanza de libros.

    5. Otras actuaciones preventivas: Igualmente se consideran de gran relevancia las actuaciones de naturaleza preventiva tendentes a garantizar las bases tributarias y a otorgar seguridad jurídica a los contribuyentes. Así, se prevé continuar, en línea con años anteriores, con la política de fomento de los Acuerdos Previos de Valoración en materia de precios de transferencia y reparto de costes o beneficios, tanto de carácter unilateral como, particularmente, los de carácter bilateral y multilateral, en sintonía con lo que sucede en países de nuestro entorno.

    Con este tipo de actuaciones se pretende dar certidumbre a las relaciones jurídico-tributarias internacionales evitando costosas actuaciones inspectoras y futuras controversias, no sólo con los contribuyentes en sede de Tribunales, sino también con las Administraciones de otros países a través del sistema de resolución de discrepancias por medio de los procedimientos amistosos, garantizando así una tributación acorde con el principio de libre competencia.

    En el caso concreto de los acuerdos previos de valoración de precios de transferencia, la gestión de la práctica totalidad de los mismos se centraliza en personal especializado, con lo que se facilita una mayor homogeneidad en los criterios aplicados, así como una mayor eficiencia administrativa.

    En este terreno, la Administración tributaria española unirá sus esfuerzos a los de la comunidad internacional en la búsqueda de iniciativas que permitan mejorar el desarrollo de estos procedimientos y, en particular, las tendentes a la agilización de la resolución de los acuerdos previos de valoración bilaterales y multilaterales, en la medida en que lo permitan los recursos disponibles.