STSJ ICAN 1809/2014 - Fecha: 10/04/2014
Nº Resolución: 201/2014 - Nº Recurso: 165/2013	Procedimiento: Recursos de Suplicación

Órgano: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Social - Sección: 1
Tipo de Resolución: Sentencia - Sede: Santa Cruz de Tenerife - Ponente: MARIA DEL CARMEN SANCHEZ-PARODI PASCUA
ECLI: ES:TSJICAN:2014:1809 - Id Cendoj: 38038340012014100185


    En Santa Cruz de Tenerife, a 10 de Abril de 2014.

    La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de CANARIAS en Santa Cruz de Tenerife formada por los Iltmos. Sres. Magistrados D./Dña. MARÍA DEL CARMEN SÁNCHEZ PARODI PASCUA, D./Dña. ANTONIO DORESTE ARMAS y D./Dña. EDUARDO JESÚS RAMOS REAL, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente



    En el Recurso de Suplicación núm. 0000165/2013, interpuesto por CONSEJERIA DE EMPLEO INDUSTRIA Y COMERCIO DEL GOBIERNO DE CANARIAS, frente a Sentencia 000302/2012 del Juzgado de lo Social Nº 6 de Santa Cruz de Tenerife los Autos Nº 0000387/2012-00 en reclamación de Actividad administrativa. Sanciones siendo Ponente el ILTMO./A. SR./A. D./DÑA. MARÍA DEL CARMEN SÁNCHEZ PARODI PASCUA.




    PRIMERO.- Según consta en Autos, se presentó demanda por D./Dña. TOMAS BARRETO S.A., en reclamación de Actividad administrativa. Sanciones siendo demandado/a CONSEJERIA DE EMPLEO INDUSTRIA Y COMERCIO DEL GOBIERNO DE CANARIAS y celebrado juicio y dictada Sentencia estimatoria, el día 18 de septiembre de 2012, por el Juzgado de referencia.

    SEGUNDO.- En la citada Sentencia y como hechos probados, se declaran los siguientes:

    1º) Con fecha 24-06-10 se gira visita de inspección, por parte de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Santa Cruz de Tenerife, a la empresa demandante en su centro de trabajo ubicado en el término municipal de Breña Baja.

    2º) A raíz de dicha actuación inspectora, se levanta Acta de Infracción nº I382011000063648 en materia de Relaciones Laborales, de fecha 06-05-11, y por la que se propone la imposición de una sanción por importe total de 6.250,00 Euros. Se da íntegramente por reproducido el contenido de la referida Acta que se encuentra incorporada al expediente administrativo en las páginas 1-4 del mismo.

    3º) Formuladas las correspondientes alegaciones por parte de la empresa demandada respecto del contenido de dicha Acta de Infracción y recabados informes complementarios a la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, se dicta Resolución de fecha 01-08-11 dictada por el Servicio de Promoción Laboral dependiente de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo, Industria y Comercio del Gobierno de Canarias y por la que se confirma la propuesta contenida en el Acta de Infracción inicial y se impone la sanción de 6.250,00 Euros a la empresa demandante. Se dan íntegramente por reproducidos el contenido de los referidos documentos y que se encuentran incorporados al expediente administrativo en las páginas 6-16 y 29-32 del mismo.

    Interpuesto Recurso de Alzada, el mismo fue desestimado mediante la Resolución de fecha 01-02-12 dictada por la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo, Industria y Comercio del Gobierno de Canarias. Se dan íntegramente por reproducidos el contenido de los referidos documentos y que se encuentran incorporados al expediente administrativo en las páginas 34-40 y 42-54 del mismo.

    4º) Consta agotada la vía previa (Recurso de Alzada referido en el último párrafo del Hecho Probado precedente).

    TERCERO.- El Fallo de la Sentencia de instancia literalmente dice:

    1. ESTIMO la demanda presentada por la empresa TOMÁS BARRETO, S.A. frente a la CONSEJERÍA DE EMPLEO, INDUSTRIA Y COMERCIO del GOBIERNO DE CANARIAS en procedimiento de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social, excluidos los prestacionales.

    2. REVOCO la Resolución de fecha 01-02-12 dictada por la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo, Industria y Comercio del Gobierno de Canarias y por la que se imponía, a la empresa demandante, dos sanciones pecuniarias por importe total de SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA EUROS (6.250,00.-), dejándola íntegramente sin efecto alguno.

    3. CONDENO a la administración demandada a estar y pasar por dicha declaración, con todos los efectos legales inherentes a la misma.

    CUARTO.- Que contra dicha Sentencia, se interpuso Recurso de Suplicación por la parte CONSEJERIA DE EMPLEO INDUSTRIA Y COMERCIO DEL GOBIERNO DE CANARIAS, y recibidos los Autos por esta Sala, se formó el oportuno rollo y pase al Ponente. Señalándose para votación y fallo el día 7 de abril de 2014.



    PRIMERO.- Al amparo de lo establecido en el art. 193 c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social , recurre la representación de la Comunidad Autónoma por infracción de los arts. 66 y 92.3 de la LR Jurídico de Administraciones Públicas 30/92 sobre la caducidad y el principio de conservación de los actos administrativos.

    En el presente procedimiento, existe un Acta de infracción inicial que fue anulada por extemporánea como consecuencia de la interrupción de las actuaciones inspectoras por más de tres meses. Tras la anulación de dicha Acta inicial, no se practicó ninguna otra actuación inspectora, procediéndose directamente a levantar una nueva Acta de Infracción con el mismo contenido y referencias fácticas que la anterior y que había sido anulada, como se dijo.

    A este respecto es necesario traer a colación la sentencia del Tribunal Superior de la Sala Tercera, de 6 de noviembre de 2012, en donde, en un caso igual al ahora enjuiciado, se dice: «Literalmente, el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 establece que la interrupción por más de tres meses de las actuaciones comprobatorias hace "decaer" la posibilidad de extender acta de infracción (párrafo 1º). No obstante, y siempre que lo permita la prescripción, el párrafo 2º permite que la Administración pueda promover "nuevas actuaciones de comprobación referentes a los mismos hechos" y extender en su caso las correspondientes actas, permitiendo finalmente que en esas nuevas actuaciones las comprobaciones efectuadas en las actuaciones inspectoras previas caducadas tengan el carácter de "antecedente" siempre que se haga "constar formalmente tal incidencia".

    De lo que se trata entonces, como hemos dicho, es de interpretar este precepto para extraer de él las consecuencias jurídicas propias del mismo y contrastarlas con las aplicadas por la Sala de instancia al caso concreto.

    Para ello debe partirse de la especificidad de la normativa sancionadora en el orden social, reconocida en la disposición adicional séptima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que hace que el artículo cuestionado deba interpretarse con arreglo a sus previsiones literales (en este sentido, sentencias de esta Sala y Sección de 31 de marzo de 2009, recurso de casación en interés de la Ley 8/2008, y de 12 de noviembre de 2001, recurso de casación 256/2000). Pues bien, desde una interpretación estricta y literal del precepto, como imponen la disposición adicional y la jurisprudencia que acabamos de citar, el empleo de expresiones como "... decaerá la posibilidad de extender acta de infracción ..." y "... actuaciones inspectoras previas caducadas..." (repárese sobre todo en el empleo de este último calificativo, que no puede considerarse casual o inocuo) conduce necesariamente a entender que la superación del referido plazo de tres meses da lugar a la caducidad del expediente.» «(.) Atendiendo en primer término al mismo art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 , éste, como decíamos, establece los mismos efectos para dos supuestos de hecho distintos: por un lado, el retraso en la conclusión de las actuaciones de comprobación por más de nueves meses y, por otro, la paralización o interrupción de esas actuaciones por más de tres meses. No parece que haya duda en que en el primer caso se produce la caducidad del expediente en el sentido propio y natural de esta institución. Y sin embargo sí parece haber dudas a la hora de aplicar esta consecuencia jurídica al segundo caso, cuando no hay razón para dudar, porque donde la norma no distingue el intérprete no debe distinguir.

    Por lo que se refiere al conjunto normativo inmediato en que se integra este artículo 8.2, el de las normas que regulan el procedimiento sancionador en materia de infracciones del orden social, contenidas en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto ) y en el Reglamento que venimos mencionando, de 14 de mayo de 1998, la específica configuración de este procedimiento obliga igualmente a aplicar el instituto de la caducidad con todo su rigor.

    Según el art. 13.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo , "El procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción ...". Y de acuerdo con el art. 15, las actas de infracción extendidas con arreglo a las previsiones del Reglamento "... estarán dotadas de presunción de certeza de los hechos y circunstancias reflejados en la misma que hayan sido constatados por el funcionario actuante ...". Del cruce de ambos preceptos resulta: uno, que el procedimiento sancionador se inicia por acta de infracción; dos, que esa acta de infracción es "resultado" de la actividad inspectora previa; y, tres, que el acta de infracción, que define los hechos que pueden dar lugar a la imposición de una sanción, goza de "presunción de certeza". Y esta fuerza probatoria que se otorga a las actas de infracción, a las que se llega "como resultado de la actividad inspectora previa" y que contienen e identifican los hechos por los que puede llegar a imponerse la sanción { art. 14.1, párrafos b ) y c) del Real Decreto 928/1998 } determina que haya de exigirse un escrupuloso respeto a las formas y garantías del procedimiento sancionador en la tramitación de las actuaciones previas de comprobación. Porque la importancia que esas actuaciones previas tienen en el desarrollo por la Administración de su máxima potestad de intervención -la represión de una conducta- es determinante.

    Esta importancia y trascendencia de las actuaciones previas de comprobación viene dada porque en su seno se desarrolla en realidad la propia y verdadera actividad de instrucción de este procedimiento sancionador especial.

    Como acabamos de ver, el procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones del orden social se inicia directamente con el acta de infracción ( art. 13.1 RD 928/1998 ) y, además -añadimos ahora-, su tramitación se encomienda, también directamente, al órgano competente para su resolución (art. 18.1). A primera vista, ello pudiera parecer contrario a la estructura del procedimiento sancionador general, que consta de dos fases de instrucción y resolución bien diferenciadas (capítulos III y IV del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto ); e incluso al principio legal que impone la separación de ambas fases ( art. 134.2 de la Ley 30/1992 ). No obstante, esa contradicción es sólo aparente, porque en realidad la fase de "instrucción" de este específico procedimiento sancionador no es que no exista, es que está desgajada del procedimiento sancionador "stricto sensu", tal y como lo regula el Real Decreto 928/1998, y se desarrolla con anterioridad al mismo, en las llamadas "actuaciones previas de comprobación".

    Esta naturaleza instructora de las "actuaciones previas de comprobación" no se extrae tan solo de su ubicación temporal. Se extrae, sobre todo, de su regulación material contenida en el Real Decreto 928/1998, que prevé que su objeto es "comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden social" (art. 8.1 ), regula en su seno las más amplias potestades de investigación y prueba de la Administración (art. 10) y establece que, si como consecuencia de las diligencias practicadas se constatan hechos constitutivos de infracción, se extenderá la correspondiente acta (art. 12.1) como "resultado" de la actividad inspectora previa (art. 13.1). Esta es la razón por la que siendo el acta de infracción el acto que formalmente "inicia" el expediente sancionador, tenga en realidad un contenido más propio de una propuesta de resolución que de un simple acuerdo de incoación ( arts. 13 y 18 del reglamento de procedimiento administrativo sancionador general). Al igual que una propuesta de resolución, el acta de infracción debe contener, según el art. 14 del Real Decreto 928/1998 : (1) la identificación del sujeto infractor; (2) un relato de hechos probados con expresión motivada de los medios utilizados para su comprobación; (3) la calificación jurídica de la infracción o infracciones presuntamente cometidas; y, por último, (4) la propuesta de sanción.

    Consecuencia de todo lo anterior es que deben aplicarse con todo su rigor las consecuencias previstas por la norma para el caso de superarse el plazo máximo de duración o paralización de las actuaciones previas de comprobación. De la misma manera que se aplicarían esas consecuencias en caso de producirse esa paralización en la fase de instrucción del procedimiento sancionador general. Porque éste es en puridad el papel que desempeñan las actuaciones previas de comprobación en el procedimiento especial para la imposición de sanciones por infracciones del orden social.» «(.) Hay, además, un último criterio hermenéutico, aparte del literal y del sistemático, que conduce igualmente a la interpretación del artículo 8.2 que venimos sosteniendo, y es el criterio lógico. Ello es consecuencia de que la interpretación contraria del precepto conduce a su inutilidad, a su intrascendencia. Según esta interpretación contraria la superación de ese plazo máximo de paralización previsto por la norma no tendría ninguna consecuencia para la Administración responsable de la tramitación del expediente. Ésta podría continuar con las actuaciones previas de comprobación como si nada hubiera ocurrido y extender el acta de infracción sin solución de continuidad. Y ello sería válido con tal de que al final, en el acta de infracción, la Administración hiciera constar que las diligencias anteriores a la paralización son tenidas en cuenta como "antecedentes" del acta que se extiende. Y con esta expresión o toma en consideración quedaría sin más sanada o convalidada aquella paralización proscrita por la norma. Pero esta es una interpretación que entendemos inasumible, porque permite soslayar los efectos de una norma a través de una fórmula rituaria desprovista de toda trascendencia material (se haga o no mención a las diligencias anteriores a la paralización, ésta se habría producido igualmente, y la Administración estaría valorando diligencias practicadas antes de la paralización prohibida). Y entre dos interpretaciones posibles ha de descartarse la que conduce a hacer del precepto una norma inútil, inaplicable o trivial, en favor de aquella que da a la misma un contenido real y unos efectos prácticos.» «(.) "Sabemos que la declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador en tanto en cuanto la hipotética infracción que originó la incoación del procedimiento caducado no haya prescrito. Así se desprende, con nitidez, del mandato legal que se contiene en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 (la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción).

    Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria; y artículo 44.2 de la misma Ley en la redacción ahora vigente), lo cual, rectamente entendido, comporta:

    a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado.

    De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre de 2001 (RJ 2001 , 3124) (dos), 15 de octubre de 2001 ( RJ 2002, 10190), 22 de octubre de 2001 (RJ 2002, 9837 ) y 5 de noviembre de 2001 (RJ 2002, 5264).

    b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, éste, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

    c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

    d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse. Y

    e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad "sanciona" el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste".» «(.) La aplicación de la precedente doctrina al caso de autos conduce necesariamente a entender que la superación del plazo máximo de paralización previsto en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 ha de tener por fuerza las siguientes consecuencias: a) La Administración debe declarar la caducidad de las actuaciones previas de comprobación que está tramitando.

    b) Y debe proceder también a acordar el archivo de las mismas.

    c) Sin perjuicio de lo anterior, si no ha prescrito la infracción presuntamente cometida, puede incoar unas "nuevas actuaciones de comprobación referentes a los mismos hechos", como expresamente permite el párrafo 2º del art. 8.2 RD 928/1998 . Pero estas actuaciones de comprobación, debemos convenir en ello, sólo serán "nuevas", como exige el referido precepto, si se trata de otras distintas -incluso formalmente- a las previamente incoadas, que por tanto han de estar necesariamente archivadas por caducidad.

    Pero lo que no puede admitirse es que, a pesar de la superación de aquel plazo, la Administración actúe como si nada hubiera ocurrido y prosiga con la tramitación de las mismas actuaciones de comprobación, sin solución de continuidad. Porque ello supone desconocer los efectos propios de la caducidad.»

    TERCERO.- A la vista de dicha jurisprudencia, es preciso señalar que habiéndose declarado nula la anterior Acta de Infracción por estar caducada, la Administración nunca pudo incorporar las diligencias practicadas en procedimientos caducados, tal y como dice el Alto Tribunal, ya que le es exigible, además, que el Acta de Infracción ante todo deje constancia de la paralización y archivo producido y de la incoación de unas nuevas actuaciones previas de comprobación; además, exteriorice las razones de la incorporación, es decir, explique por qué no es necesario, conveniente o posible repetir las concretas diligencias que se incorporan a ese nuevo procedimiento; y, por fin, que justifique también que la traída e incorporación de esas diligencias al nuevo procedimiento, y su toma en consideración en el mismo, no menoscaban los derechos del presunto infractor.

    Y como quiera que ello se ha realizado al margen de lo que señala el procedimiento, procede desestimar el recurso de suplicación y confirmar la sentencia de instancia.

    CUARTO.- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 235 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, procede hacer los pronunciamientos pertinentes respecto a las costas del presente recurso.



    Desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por CONSEJERIA DE EMPLEO INDUSTRIA Y COMERCIO DEL GOBIERNO DE CANARIAS contra la Sentencia 000302/2012, de 18 de septiembre de 2012, dictada por el Juzgado de lo Social Nº 6 de Santa Cruz de Tenerife sobre Actividad administrativa. Sanciones, la cual confirmamos íntegramente.

    Se condena a la parte recurrente al pago de las costas del presente recurso, consistentes en los honorarios del letrado de la parte recurrida y que se fijan en 300 euros.

    Devuélvanse los autos originales al Juzgado de lo Social Nº 6 de Santa Cruz de Tenerife, con testimonio de la presente una vez notificada y firme a las partes.

    ADVERTENCIAS LEGALES Contra la presente Resolución cabe únicamente Recurso de Casación para Unificación de Doctrina, que se preparará por las partes o el Ministerio Fiscal por escrito ante esta Sala de lo Social, dentro de los DIEZ DÍAS siguientes a la notificación de la sentencia, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 220 y 221 de la Ley 36/2011, de 11 de Octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social .

    Para su admisión será indispensable que todo recurrente que no tenga la condición de trabajador o causahabiente suyo, o beneficiario del régimen público de la Seguridad Social, y no goce del beneficio de justicia gratuita, efectúe, dentro del plazo de preparación del recurso, el depósito de 600 euros, previsto en el artículo 229, con las excepciones previstas en el párrafo 4º, así como el importe de la condena, dentro del mismo plazo, según lo previsto en el artículo 230, presentando los correspondientes resguardos acreditativos de haberse ingresado en la c/c nº 3777/0000/66/ 0165/13, pudiéndose sustituir dicha consignación en metálico por el aseguramiento mediante aval bancario en el que se hará constar la responsabilidad solidaria del avalista, y que habrá de aportarse en el mismo plazo.

    Para el supuesto de ingreso por transferencia bancaria, deberá realizarse la misma al numero de cuenta 0030 1846 42 0005001274, y en el campo"Beneficiario" introducir los siguientes dígitos: 3777/0000/66/ 0165/13.

    Notifíquese la Sentencia a la Fiscalía de este Tribunal y líbrese testimonio para su unión al rollo de su razón, incorporándose original al Libro de Sentencias.

    Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.