Exposición de motivos

I

    En esta tercera década del siglo XXI, los pilares del Estado del bienestar en Europa, en torno a la existencia de una sanidad, una educación y unos derechos sociales asegurados por los poderes públicos, deben reforzarse para responder a la nueva realidad de la sociedad tras la pandemia de COVID-19 y a los retos demográfico, climático y digital. Asimismo, se debe apostar por incorporar otro pilar que refuerce el Estado del bienestar, como es la reforma y reconfiguración de las políticas activas de empleo que se está materializando en España.

    En un contexto de crisis económica y social, como el que se ha vivido tras la declaración por la Organización Mundial de la Salud de la pandemia internacional de COVID-19, con un enorme impacto en el mercado de trabajo y la actividad productiva, el Consejo Europeo de 21 de julio de 2020 acordó un paquete de medidas de gran alcance que aunaban el marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027, y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación ("Next Generation EU"), cuyo elemento central es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de abril, de conformidad con lo establecido por la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del citado Plan ("Council Implementing Decision-CID"), de 13 de julio de 2021.

    Fruto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y de los compromisos de reformas acordados, el 7 de diciembre de 2021 se publicó el Real Decreto 1069/2021, de 4 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024. La aprobación de esta Estrategia respondía a una actuación contemplada en la Reforma 5 "Modernización de políticas activas de empleo", incluida en el Componente 23 "Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo", encuadrado en el área política VIII "Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo" del citado Plan, hito número 334. En particular, la mencionada disposición introdujo una visión estratégica nueva, con unos objetivos centrados en las personas y en las empresas, fundamentalmente en las pequeñas, en coherencia con la transformación productiva, orientada hacia resultados, impulsando la mejora de las capacidades de los servicios públicos de empleo y mejorando la gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo.

    La Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo a que se refiere el párrafo anterior, ha sido desarrollada y apoyada por todos los servicios públicos de empleo autonómicos, coordinados por el Servicio Público de Empleo Estatal y ha puesto los raíles para iniciar una reforma estructural de las políticas activas de empleo. Así, la configuración y acuerdo en torno a dicha Estrategia impulsó la aprobación de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, una norma que establece el marco de ordenación de la política de empleo, integrado tanto por las políticas activas de empleo como por las políticas de protección frente al desempleo.

    La Ley 3/2023, de 28 de febrero, que ha dado cumplimiento al hito CID número 335 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, es una de las 102 reformas que están acordadas con la Comisión Europea en el marco del citado Plan, y tiene por objeto "promover y desarrollar la planificación, coordinación y ejecución de la política de empleo y garantizar el ejercicio de los servicios garantizados y la oferta de una adecuada cartera de servicios a las personas o entidades demandantes de los servicios públicos de empleo, a fin de contribuir a la creación de empleo y reducción del desempleo, mejorar la empleabilidad, reducir las brechas estructurales de género e impulsar la cohesión social y territorial".

    Por tanto, con la citada ley se persigue completar el círculo de los servicios garantizados en el Estado del bienestar, de manera que toda persona demandante de servicios de empleo tenga derecho a ser atendida por personal técnico orientador de empleo y que toda empresa usuaria de los servicios públicos de empleo reciba también esa atención especializada.

    Por su parte, la Estrategia de los Servicios Públicos de Empleo Europeos 2020 prevé que son los servicios públicos de empleo los responsables de la calidad de los servicios ofrecidos, proporcionando los mecanismos para apoyar, en su ámbito de actuación, la gestión de las carreras profesionales individuales y promover la creación de empleo, prestando mayor atención a las necesidades de las personas y entidades empleadoras y de forma especial a las pequeñas y medianas empresas que tradicionalmente son las que más requieren de los servicios de los servicios públicos de empleo. En definitiva, la prestación de estos servicios de empleo deberá responder a las necesidades de la ciudadanía y de las empresas con mayor eficacia y eficiencia, flexibilidad y precisión.

II

    La Ley 3/2023, de 28 de febrero, regula los servicios garantizados, directamente ligados a la mejora e innovación en el corazón de la política de empleo. Sus elementos inspiradores están centrados en el enfoque en favor de las personas y de las empresas. En este marco ese acompañamiento profesional a lo largo de toda la vida laboral, que precisan las personas trabajadoras, ya estén ocupadas o en desempleo y también a la pequeña y mediana empresa. Unos servicios garantizados que están bien definidos y con la financiación de Estado asegurada.

    En particular, el título IV de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, define un Catálogo de servicios garantizados a personas demandantes de servicios de empleo (artículo 56), un Catálogo de servicios garantizados a personas, empresas y demás entidades empleadoras (artículo 57) y una Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo y carteras propias (artículo 61) para reforzar el vínculo de los servicios públicos de empleo con las personas, empresas y demás entidades empleadoras e impulsar la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.

    Precisamente, este real decreto regula la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo en la que se recogen los servicios garantizados establecidos en el título IV de la Ley de Empleo, tanto los dirigidos a las personas como a las empresas.

    Los servicios de la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo, coherentes con los estándares internacionales y la distribución constitucional de competencias del ordenamiento jurídico español, tienen que ayudar a las personas trabajadoras a encontrar un empleo adecuado a sus características y a las personas y entidades empleadoras a contratar personas trabajadoras apropiadas a sus necesidades; facilitar la movilidad profesional y geográfica voluntaria a fin de corregir los desajustes entre la oferta y demanda de empleo; recoger y analizar la situación y evolución del mercado de trabajo; vincularse con el sistema de protección del desempleo con sujeción al acuerdo de actividad; y coordinarse con el resto de políticas activas de empleo.

    Esta Cartera Común de Servicios tiene como objetivo desarrollar el marco normativo común contenido en la Ley 3/2023, de 28 de febrero, para garantizar la igualdad de trato y de oportunidades y una oferta integral y permanente de servicios comunes para el empleo atendida por un cuerpo profesionalizado y estable del personal técnico. Si bien es posible que los servicios públicos de empleo, en su ámbito competencial, regulen carteras propias, pudiendo incorporar en sus carteras de servicios aquellos servicios complementarios y actividades no contempladas en la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.

III

    En la arquitectura de la gestión de las políticas activas de empleo, además de la esencial competencia que tienen los servicios públicos de empleo autonómicos, tenemos que contar con otras estructuras territoriales y sociales que deben apoyar la implantación de los servicios garantizados en el marco del Sistema Nacional de Empleo y para ello, hay que impulsar instrumentos de colaboración público-pública y público-privada.

    Las entidades locales, en el ámbito del refuerzo de la dimensión local del empleo, que destaca la Ley 3/2023, de 28 de febrero, han desarrollados unidades especializadas que ejecutan políticas activas de empleo con el bisturí de la cercanía e inmediatez que conlleva estar apegadas al territorio.

    Las entidades sin ánimo de lucro del tercer sector. Son muchas este tipo de entidades que trabajan en el ámbito del empleo desde hace décadas y acumulan una experiencia muy valiosa. Atienden a personas de colectivos especialmente vulnerables y lo hacen con un personal orientador especialmente cualificado.

    El sistema de formación profesional, así como las universidades tienen equipos de orientación con los que hay que contar para que se sientan pertenecientes a la red de orientación laboral de este país. El ámbito de actuación del sistema de formación profesional y el sistema universitario queda delimitado en sendas leyes orgánicas, como elementos que colaboran también con los objetivos compartidos con el Sistema Nacional de Empleo.

    Es fundamental también la incorporación definitiva en este país a las empresas privadas especializadas en la orientación laboral y en facilitar los procesos de recolocación, así como a los servicios de empleo de los interlocutores sociales y las entidades de formación en el trabajo que dispongan de personal orientador. Los diversos sistemas de orientación profesional y laboral deberán colaborar para dar una respuesta de calidad y con celeridad.

    Así, para el refuerzo y extensión de los servicios garantizados de empleo de los que este país se ha dotado, toda esta red es también un pilar.

IV

    En la parte del armazón operativo de la política de empleo, también se ha mejorado e innovado en materia de financiación, convirtiendo la plurianualidad en la regla general, para que haya políticas activas de empleo los trescientos sesenta y cinco días del año, sabiendo que, además, se ha calculado el coste unitario de los servicios garantizados, para que, partiendo de conocer este dato, se asegure su financiación a través de los Presupuestos Generales del Estado.

    Asimismo, se hace hincapié en la evaluación de las políticas de empleo para que se pueda contar con los datos de calidad que se precisan en la toma de decisiones, y para continuar, mejorar o sustituir, casi en tiempo real, lo que son buenas prácticas o lo que, en un momento dado, no esté dando los resultados esperados.

    La incorporación de la perspectiva de género de forma transversal en toda la política de empleo es otra de las innovaciones que no podía esperar y, desde el año 2023, en el marco del Plan Anual para el Fomento del Empleo Digno, se dispone de un Plan para la implementación de la perspectiva de género con los indicadores correspondientes. Sabemos hasta ahora, cuantitativamente, cuántas mujeres reciben o participan en determinados programas o servicios, pero desconocíamos en muchos casos los efectos cualitativos. Tanto el diagnóstico de la situación de la introducción de la perspectiva de género en cada uno de los servicios públicos de empleo autonómicos y en el estatal, más el protocolo de actuación con más de cien medidas que pueden seleccionarse para su desarrollo, como la herramienta tecnológica para realizar el seguimiento, son un valor añadido que nos dará mejor información y resultado al poner los servicios garantizados de empleo al servicio de la ciudadanía.

    El Servicio Público de Empleo Estatal, que se transformará en la futura Agencia Española de Empleo como columna vertebral de la gobernanza y coordinación de la política de empleo, posibilitará incorporar la flexibilidad y modernidad en la gestión administrativa que conllevará la figura de la citada Agencia, lo que, llevado a la gestión financiera, presupuestaria y de personal, nos permitirá responder con más agilidad a los retos que tenemos.

    Y, lo más importante, en cuanto al factor humano, habrá que desarrollar la configuración de un perfil profesional del personal orientador laboral del Sistema Nacional de Empleo que, prestando su trabajo en cualquier ámbito, público o privado, tenga un marco de competencias profesionales visibles, evaluables y acreditables homogéneas.

    En toda la gobernanza de este factor humano, está teniendo una especial importancia el trabajo realizado por la red de los veinte Centros de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación financiados con los fondos los Plan de Recuperación y que están configurados como el lugar de encuentro físico y virtual de toda la red de orientación. Uno por cada una de las diecisiete comunidades autónomas, más otros dos en las ciudades de Ceuta y Melilla y otro estatal.

    En el nuevo contrato social que se debe gestar en la Unión Europa, el que la formación y el resto de servicios garantizados de empleo lleguen a todas las personas, y durante toda su vida, es otro de los pilares del Estado del bienestar.

V

    En cuanto al contenido de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, estará integrada por los servicios de orientación para el empleo personalizada, integral e inclusiva, de intermediación, colocación y de asesoramiento a las empresas, de formación en el trabajo y de asesoramiento para el autoempleo, el emprendimiento viable y la dinamización del desarrollo económico local.

    Para cada uno de dichos servicios se establece su objeto, así como las actividades que contempla, que deberán prestarse como mínimo para las personas usuarias de los servicios públicos de empleo, desempleadas u ocupadas, así como las empresas independientemente de su forma jurídica.

    Las personas usuarias de los servicios públicos de empleo tienen derecho a recibir los servicios que se establezcan legalmente mediante una atención personalizada y adaptada a sus necesidades, de acuerdo con los requisitos de acceso establecidos. En todo caso, la articulación de un itinerario personalizado para el empleo se configura como un derecho para las personas desempleadas y una obligación para los servicios públicos de empleo, para lo cual se podrá establecer la coordinación oportuna con otros sistemas de formación existentes. Dicha atención podrá prestarse de manera presencial, a través de las oficinas públicas de empleo y, en su caso, de las entidades colaboradoras de los servicios públicos de empleo, o no presencial, a través del Portal Único de Empleo y medios técnicos o tecnológicos dispuestos a tal efecto. Por otro lado, las personas usuarias de los servicios públicos de empleo deberán cumplir las obligaciones derivadas del acceso a los servicios contemplados en este real decreto y las establecidas para las personas solicitantes y beneficiarias de prestaciones por desempleo.

    Particularmente hay que destacar el concepto de "acuerdo de actividad", que es la plasmación de la conformidad documentada, de los derechos y obligaciones entre la persona demandante de los servicios públicos de empleo y el correspondiente Servicio Público de Empleo para incrementar su empleabilidad, en el marco la política de empleo.

    El acuerdo de actividad debe ser el documento en torno al que se asienta el elemento inspirador de la reforma, que es el del enfoque centrado en las personas, a través de procesos de apoyo y acompañamiento a lo largo de toda la vida laboral, tomando como referencia el "derecho al apoyo activo para el empleo" que prevé el Pilar Europeo de Derechos Sociales, firmado por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea el 17 de noviembre de 2017.

    El Acuerdo supone que hay compromisos entre dos partes que ambas tienen que cumplir. Por un lado, la persona orientadora que, por el servicio de empleo correspondiente, proponga el servicio o servicios que posibilite una mejora de la empleabilidad de la persona demandante de servicios que, al mismo tiempo, como una de las dos partes del acuerdo, se comprometa a realizar y participar en el itinerario diseñado y servicios propuestos. Descansa en la confianza mutua y en el derecho a garantizar unos determinados servicios, como establece la Ley 3/2023, de 28 de febrero.

    El real decreto prevé la actualización de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo que se realizará mediante la evaluación periódica del coste, eficacia, eficiencia, satisfacción de las personas usuarias, empresas y demás entidades empleadoras usuarias, efectividad y utilidad de los servicios incluidos a través de una comisión establecida al efecto en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.

    Los servicios públicos de empleo serán responsables de la difusión de la cartera de servicios en todas las oficinas de atención a las personas usuarias, empresas y demás entidades empleadoras usuarias y a través de sus respectivos portales de internet, procurando la implantación de sistemas externos de gestión de la calidad.

VI

    Este real decreto se estructura en seis capítulos, ocho disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

    El capítulo I (artículos 1 a 5) contiene las "disposiciones generales" y establece los objetivos de la norma y su ámbito de aplicación. También se incorporan en dicho capitulo el desarrollo de las definiciones de los conceptos desarrollados a lo largo de la norma, los principios que regirán la prestación de los servicios garantizados plasmados en la misma y las personas, empresas y entidades usuarias de la Cartera Común de Servicios.

    El capítulo II (artículos 6 a 9) desarrolla el concepto de "demanda de empleo y servicios", incluida la previsión de la adquisición de la condición de persona demándate de servicios de empleo. Asimismo, incluye una lista cerrada de situaciones de la demanda, con una breve descripción de cada una de ellas, así como los tramites de la demanda.

    El capítulo III (artículos 10 a 37), referente a los servicios garantizados y compromisos en el ámbito del Sistema Nacional de Empleo, contiene tres secciones:

    La sección 1.ª, que regula la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, se divide, a su vez, en cuatro subsecciones relativas a: los servicios de orientación para el empleo personalizada, integral e inclusiva, los servicios de intermediación, colocación y asesoramiento a empresas, los servicios de formación en el trabajo y los servicios de asesoramiento para el emprendimiento viable, con una especial mención a la dinamización del desarrollo económico local.

    La sección 2.ª se refiere a las Carteras de Servicios de los servicios públicos de empleo, que prevé los servicios complementarios no contemplados en la Cartera Común y que podrán ser incorporados por los servicios públicos de empleo a sus propias carteras de servicios.

    La sección 3.ª recoge los compromisos de las personas demandantes de servicios de empleo, por un lado, y los compromisos a asumir por de las personas, empresas y demás entidades empleadoras, por otro.

    El capítulo IV (artículos 38 a 44) contiene dos secciones: la primera, referente a la prestación de los servicios de la Cartera Común y, la segunda, referente a prestación de los servicios garantizados por el artículo 56 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, que, en todo caso, garantizará un expediente laboral personalizado único, la existencia de un canal presencial o digital alternativo de recepción de los servicios y la búsqueda de la protección social precisa que permita el mantenimiento de un nivel de vida digno durante el proceso de búsqueda de ocupación.

    El capítulo V (artículos 45 a 47) contempla el "Acuerdo de actividad" y desarrolla como se realizará su suscripción, así como toda la regulación referente al seguimiento y cumplimiento del mismo, con especial mención al suscrito por personas solicitantes o perceptoras de prestaciones o subsidios por desempleo.

    Por último, el capítulo VI (artículos 48 y 49), regula la financiación, así como la evaluación y actualización de los servicios de la Cartera Común.

    Las disposiciones adicionales contienen previsiones sobre el personal que presta los servicios garantizados; la Red de Centros Públicos de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo; el aseguramiento de la calidad en la prestación de los servicios; el acceso de las personas con discapacidad; las cuentas de aprendizaje individuales; las microcredenciales para el aprendizaje permanente y la empleabilidad en el marco del Sistema de Formación en el Trabajo; a la adaptación de las referencias a la "Formación en el Trabajo" a la regulación que resulte de la Ley de la Formación en el trabajo; y a la inscripción de las personas extranjeras cuyas autorizaciones estén en tramitación.

    La disposición transitoria única se refiere a la transformación del compromiso de actividad regulado en el regulados en el Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, en el acuerdo de actividad regulado en este real decreto.

    Por su parte, la disposición derogatoria única refiere la normativa a la que este real decreto sustituye. Por último, en las disposiciones finales se hace una referencia a los títulos competenciales, a las facultades de desarrollo del real decreto, y a su entrada en vigor.

VII

    En la elaboración de esta norma se han observado los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que exigen que éstas actúen de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

    Por una parte, los principios de necesidad y eficacia se cumplen en tanto que esta norma profundiza en los compromisos asumidos ante la Comisión Europea en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, concretamente en la Reforma 5 del Componente 23.

    De otra parte, este real decreto da cumplimiento estricto al principio de proporcionalidad, toda vez que no existe ninguna alternativa regulatoria al derogar el antiguo Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo. Resulta adecuado al principio de seguridad jurídica puesto que contribuye a reforzar la certidumbre y claridad del ordenamiento jurídico. Asimismo, resulta coherente con el resto del ordenamiento jurídico.

    Asimismo, este real decreto cumple con el principio de transparencia, quedando su justificación expresada en este preámbulo, junto con la referencia a su estructura y contenido; Se ha sometido a los trámites de audiencia e información pública previas en cumplimiento de lo previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con el objeto de dar participación y audiencia a la ciudadanía afectada y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.

    Por último, el real decreto cumple con el principio de eficiencia, dado que su aplicación no impone cargas administrativas innecesarias o accesorias y permite una gestión eficiente de los recursos públicos.

    En la elaboración de este real decreto han sido consultadas las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y las comunidades autónomas, ha emitido informe el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo y ha sido informada la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.

    En su virtud, a propuesta de la Ministra de Trabajo y Economía Social, con la aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 30 de abril de 2024,

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